دپارتمان مطالعات بین‌الملل دانشگاه اوهایو
«جرجو آگامبن»(1)، فیلسوف سیاسی ایتالیایی، پیش‌بینی کرده است به علت تفوق روزافزون قوه مجریه در تمام نظام‌های سیاسی لیبرال‌دموکرات روز دنیا، لیبرال‌دموکراسی سقوط خواهد کرد. در اندیشه آگامبن، بحران‌ها و استفاده از اقتدار(2) استثنایی یا «وضعیت استثنا» به قوای مجریه اجازه داده است تا اختیارات قانونی را فراتر از هدف اصلی آن طلب کنند و این امر باعث تباه‌شدن توازن قوا و از میان‌برداشتن معیارهای اقتدار می‌شود.
مقدمه
«توماس جفرسون»(3) زمانی نوشته بود: «پایبندی وسواس‌گونه به قانون مکتوب ممکن است به از دست رفتن خود قانون، زندگی، آزادی، دارایی و از دست رفتن کشور بیانجامد. چه مضحک است هدف را فدای وسیله‌ها کردن!» منظور پرزیدنت جفرسون این است که انحراف از قانون (قانون اساسی آمریکا) پذیرفتنی، یا در شرایطی، لازم است. ممکن است این مطلب برای بعضی‌ها تکان‌دهنده باشد، اما تعداد زیادی از رؤسای جمهور آمریکا، فی‌الواقع پای این منطق را امضا کرده‌اند.
«آبراهام لینکلن» (4) را بیشتر آمریکایی‌ها به دلیل صدور «اعلامیه آزادی بردگان» و فتح «جنگ داخلی» و از نو متحد کردن ایالات متحده پس از جنگ، بهترین رئیس جمهور تاریخ ایالات متحده می‌دانند. با این وجود، وی با ارجحیت‌دادن به مصوبات ارتش نسبت به کنگره؛ تعلیق حق «قرار احضار زندانی»؛ تصویب محاکمه نظامی برای ترک ارتش و با انجام شمار دیگری از کارهای غیرقانونی، قانون اساسی ایالات متحده را زیر پا گذاشت. علی‌رغم تخلفات قانونی، لینکلن استیضاح نشد و کنگره به‌طور نظام‌مند اقدامات وی را در دوره جنگ و پس از جنگ تأیید کرد. براساس منطق پرزیدنت جفرسون، نقض قانون توسط پرزینت لینکلن و همراهی کنگره با وی کاملاً موجه بود زیرا به طور کنش‌گرایانه از زندگی مردم [آمریکا] محافظت می‌کرد.
هشت سال جنگ با ترور، تردیدها دربارۀ مشروعیت قانون‌شکنی رؤسای جمهور آمریکا را شعله‌ور کرد. پس از 11 سپتامبر ایالات متحده با این پرسش مواجه شد که چگونه باید به سازمانی که به خاک آمریکا حمله کرده پاسخ داد. جرج بوش اختیارات ریاست جمهوری و نظارت بر شهروندان را تحکیم بخشید، گفتار «جنگ» با تروریسم را برگزید و اعلام کرد برای محافظت از آمریکا «هرکاری لازم باشد» را انجام خواهد داد. با گذشت هشت سال، شهروندان آمریکای اکنون حقیقت قول‌های بوش را می‌دانند: شکنجه، بازداشت برای مدت نامحدود، استراق‌سمع، انتقال غیرقانونی به کشورهای دیگر و محاکمه متهمین توسط کمیسیون‌های نظامی.
اگر با منطق جفرسون عملکرد بوش و اوباما را در سالهای جنگ با ترور مرور کنیم این اقدامات اگرچه غیرقانونی است، اما چون نیت آن رفع کنشگرای بحران از ایالات متحده بوده، مشروع می‌باشد. هرچند، در نظرسنجی‌ای که در سال 2008 انجام شد، میزان محبوبیت جرج بوش به 25 درصد رسید که پایین ترین میزان محبوبیت رؤسای جمهور آمریکا در سراسر تاریخ ایالات متحده بوده است. همچنین فقط یک‌سوم پرسش‌شوندگان به بوش برای به راه‌انداختن جنگ علیه ترور نمره مثبت دادند، در حالی که 61 درصد به وی نمره منفی دادند. این نظرسنجی‌ها نشان می‌دهد که اگرچه از 11سپتامبر2001 حمله‌ای علیه ایالات متحده صورت نگرفته، سیاست‌های بوش در «جنگ علیه ترور» برای آمریکا هزینه سیاسی دربر داشته است. چنین پاسخ‌هایی به سیاست‌های رئیس‌جمهور بوش این پرسش‌ها را مطرح می‌کند: چگونه دولت در هنگام بحران اختیار ویژه کسب می‌کند تا براساس آن به طور فراقانونی عمل کند و چگونه حکومتْ پس از پایان بحرانْ حاکمیت قانون را دوباره اجرا می‌نماید؟
اقتدار بحران
برای فهم این که مردم چگونه اعطای اقتدار ویژه به دولت در موقع بحران را توجیه می‌کنند و این که اقتدار بحران چگونه به سیاست تبدیل می‌شود، لازم است این اصطلاح را به طور دقیق بررسی کنیم. در طول تاریخ مواقعی بوده است که سازوکارهای یک دولت برای مقابله با چالش فوری ناکافی قلمداد می‌شود. در مورد دولت‌های توتالیتر پاسخ به چنین چالش‌هایی ساده است: دولت حاکمیت مطلق دارد و ممکن است هر کاری را لازم بداند، بدون تمکین در برابر قانون انجام دهد؛ زیرا دولت توتالیتر خودِ قانون است. در مقابل، لیبرال‌دموکراسی حاکمیت مردمی دارد، به این معنا که باید در برابر اقداماتی که انجام می‌دهد به شهروندانش پاسخگو باشد. در هنگام مواجهه با چالش نوظهور، رهبران دولت دموکرات دو گزینه را برابر خود می‌بینند: یا ممکن است با سیاست و از طریق سازوکارهای موجود در دولت به چالش پاسخ دهند، یا ممکن است چالش پیش رو را بحران جلوه دهند و خواستار اختیارات نامحدود برای مقابله با آن شوند. در این صورت، بحران یک مفهوم تعریف‌پذیر یا ملموس نیست؛ بلکه عبارت است از پذیرش قدرت‌های استثنایی دولت به واسطه وعده‌ها، دستورها و هشدارهای دولت و پذیرش عمومی جامعه.
جورجو آگامبن برهه‌هایی را که دولت در آن اختیار ویژه کسب می‌کند «وضعیت استثنا» فرض می‌کند. این اصطلاح را نخست «کارل اشمیت» (5) در اوایل قرن بیستم وارد فرهنگ سیاسی کرد. رهبران دولت برای ایجاد «وضعیت استثنا» چالش‌ها را در مقام موضوعات امنیت ملی ترسیم می‌کنند. به این فرایند «اوله وایور»(6) «امنیتی کردن» می‌گوید و به اعتقاد وی شامل گفتگوی مجاب‌کننده میان دولت و رسانه و افکار عمومی است (به اعتقاد نویسنده، آگامبن از نقش افکار عمومی و رسانه‌ها در پذیرش وضعیت استثنا غفلت کرده است.) هنگامی که یک موضوع امنیتی می‌شود، دولت حق پیدا می‌کند «از هر وسیله‌ای که لازم است» استفاده کند تا آن موضوع را حل کند. بنابراین امنیتی‌شدن مترادف است با ورود به وضعیت استثنا. حکومت تنها درصورتی می‌تواند وارد وضعیت استثنا شود که بتواند موضوع مورد نظر را سریعاً از طریق گفتار و اعمال متقاعدکننده به شهروندان منتقل کند. دولت با اعمال موفق رویه امنیت ملی، سیاست‌های خود را از الزامات متعارف نظیر شفافیت، مطابقت با قانون اساسی و قوانین بین‌المللی و حفظ توازن قوا میان شاخه‌های حکومت معاف می‌کند.
آگامبن جنگ جهانی اول را آغاز «قانونگذاری استثنایی با حکم دولتی» می‌داند که به اعتقاد وی به یک «روال مرسوم در دموکراسی‌های اروپایی» تبدیل شد. پس از جنگ جهانی اول بسیاری از دموکراسی‌های غرب به وضعیت استثنا امکان دادند در تمام انواع سناریوهای بحران، اعم از درگیری‌های مسلحانه، رکود اقتصادی، فجایع طبیعی و اغتشاش‌های داخلی ورود پیداکرده، نهایتاً اعمال شود. آگامبن استدلال می‌کند که این گرایش در نظام‌های لیبرال‌دموکراسی از قوه مقننه و قضائیه به قوه مجریه منتقل شده، به سلطه قوه مجریه در نظام‌های سیاسی غرب منجر شده است. آگامبن بیان می کند: «فرهنگ سیاسی غرب مایل است به سنت‌ها و فرهنگ‌های مختلف درس دموکراسی بیاموزد، درحالی که متوجه نیست سنجه آن را به کلی از کف داده است.» در واقع آگامبن تا آن جا پیش می‌رود که تفوق روزافزون دستگاه اجرایی را «آستانه عدم تعیین ناپذیری میان دموکراسی و حکومت مطلقه» توصیف می‌کند. عبور از این آستانه به معنای ایجاد حاکمیت مطلقه در میان حاکمیت مردمی می‌باشد. چنین جهت‌گیری‌ای هشدار دهنده است، زیرا ممکن است به اقدامات «استبدادی» مشروعیت دموکراتیک بدهد.
وضعیت استثنا
وضعیت استثنا عبارت است از تعلیق موقت قانون اساسی با معیارهای قانونی به‌خاطر انعطاف‌پذیری بیشتر در هنگام بحران. در اندیشه جورجو آگامبن رویه اقتدار استثنایی تناقض‌برانگیز است: «وضعیت استثنا از یک سو با حکم اجرایی قوانین را معلق می‌کند و از سوی دیگر الزام‌آوری قانون را نسبت به همان کسی که آن را معلق کرده تصدیق می‌کند.» نه تنها وضعیت استثنا تعلیق نظم حقوقی است، همچنین ابداع الزام‌آوری قانون بیرون از شاخه‌های مقننه و قضائیه حکومت است. آگامبن توضیح می‌دهد که این تناقض باعث «لغو موقت تمایز بین قوای مقننه، مجریه و قضائیه» می‌شود زیرا «وضعیت استثنا در تضاد با سلسله مراتب اساسی قانون و مقررات در قانون اساسی نظام‌های دموکراتیک قرار دارد و به قوه مجریه اختیارنوعی قانونگذاری را می‌دهد که باید در انحصار مجلس باشد.» (در آمریکا کنگره صلاحیت قانونگذاری را دارد.)
«بسیاری از دموکراسی‌ها در اروپا، مانند انگلستان، سوئیس و آلمان، سعی کرده‌اند قوانینی را وضع کنند که متوجه وضعیت استثنا در درون قانون اساسی آن‌هاست، به این منظور که عدم توازن مذکور میان قوه مجریه و دیگر شاخه‌های حکومت را تنظیم کنند.» آمریکا به تناقض قانون اساسی‌اش در وضعیت استثنا اذعان نمی‌کند، اما تلاش کرده است اقتدار استثنایی را کنترل کند.
این تلاش را می‌توان در اصل اول قانون اساسی آمریکا مشاهده کرد، که می‌گوید حق «قرار احضار زندانی» قابل تعلیق نیست، مگر در موارد شورش یا تهاجم خارجی که امنیت عمومی آن را ایجاب نماید. محل بند مذکور در اصل اول قانون اساسی و صلاحیت کنگره برای اعلام جنگ و بسیج و حمایت از ارتش بر این دلالت می‌کند که اعلام جنگ و بسیج ارتش از اختیارات کنگره است، اما نقش قوه مجریه در مقام «فرمانده کل ارتش و نیروی دریایی» بحث و جدل فراوانی را در طول سال‌ها بر سر این قدرت دولت برانگیخته است. بنابراین، این پرسش همچنان باقی می‌‌ماند که در «موارد شورش یا تهاجم خارجی» و تعلیق قرار احضار زندانی(7) کدام قوه [در حکومت آمریکا] حرف آخر را می‌زند.
تناقض قانون اساسی آمریکا در وضعیت استثنا با «قانون قوای جنگی سال 1973» (8)، پیامد دو جنگ کره و ویتنام که آمریکا بدون اعلان جنگ از سوی کنگره درگیر آن شده بود، به اوج خود رسید. آگامبن بیان می‌کند که وضعیت‌های استثنا عموماً کاربردشان پرکردن «خلأ» نظم حقوقی در پاسخ به چالش‌های نوظهور است. وی به طور مستقیم به قانون قوای جنگی سال 1973 اشاره نمی‌کند، اما این قانون به‌طور واضح تلاشی بود برای پرداختن به این خلأ قانونی که در زمان جنگ مرجع تصمیم‌گیری قوه مجریه است، یا مقننه: «شبیه سایر دموکراسی‌ها که هرجا لازم بوده است در پاسخ فراقانونی به بحران‌ها وضعیت استثنا را در قانونگذاری لحاظ کرده‌اند»، قانون قوای جنگی زمینه را برای استفاده از ارتش در «شرایطی که ایجاب می‌کند قوای نظامی ایالات متحده وارد عمل شوند» فراهم کرد.
پرسشی که این‌جا مطرح می‌شود این است: چه کسی صلاحیت دارد تصمیم بگیرد اقتدار استثنایی کجا «ضرورت» دارد؟ ورود ارتش هنگامی ضرورت دارد که یک «خطر» امنیت کشور یا مردم را تهدید کند. هرچند، اعلام «خطر» علیه کشور اساساً تحلیل ذهنی یک رویداد با جهت‌گیری سیاسی است، نه تطابق عینی آن رویداد با یک تعریف حقوقی. این مشخصاتِ وضعیت استثنا ماهیت بحران‌ها را نشان می‌دهد: بحران‌ها چیزهای ملموس یا تعریف‌پذیر نیستند که بتوانند خود را با یک ترکیب حقوقی سازگار کنند؛ آن‌ها در عوض، پیامد اجماع جامعه در مورد بزرگی و مقتضیات یک ستیزه‌جویی قریب‌الوقوع هستند.
با توجه به ماهیت سیاسی تصمیمات امنیتی و وخامت سناریوهای بحران، شگفت‌آور است که یک دولت برخوردار از حاکمیت مردمی قادر باشد اقدامات لازم برای مقابله با بحران را ترتیب دهد. افزون بر آن، چگونه مقامات کشورهای دموکرات که طبیعتاً باید نگران تطابق عملکردشان با قانون اساسی باشند، برای تصمیمات استثنایی در بحث امنیت از حمایت مردمی برخوردار می‌شوند؟
پی‌نوشت
- Michael E. Newell.
- Jennifer Mitzen.
- Giorgio Agamben.
- محمد محمدی، پژوهشکده باقرالعلوم(ع): مفهوم اقتدار با مفاهیم قدرت و نفوذ، پیوندی تنگاتنگ دارد. اقتدار، قدرت مشروع، قانونی و مقبولی است كه می‌باید در شرایط مقتضی مورد اطاعت و فرمانبرداری قرار گیرد. اقتدار را قدرت مبتنی بر رضایت تلقی كرده‌اند. در اقتدار، توجیه و استدلالی نهفته است كه آن را از شكل قدرت عریان خارج ساخته و برای موضوع قدرت، پذیرفتنی می‌كند؛ از این رو گفته می‌شود كه اقتدار برای پیروان و تبعیت‌كنندگان خصلت بیرونی ندارد.
امروزه در حكومت‌های مردم‌سالاری قدرتی كه مبتنی بر رضایت و حق حاكمیت مردم تلقی شود( دموکراسی)، اقتدار به شمار می‌رود. دموكراسی روش و شیوه‌ای برای تبدیل قدرت به اقتدار است. در این دیدگاه سیاست در معنای درست كلمه با اقتدار سروكار دارد، نه با مفهوم قدرت.
- ویکی پدیا، دانشنامه آزاد: یکی از متفکرین اصلی و بنیانگذاران آمریکا (برای ترویج دادن ایده‌آل‌های جمهوری‌خواهی در آمریکا)، نویسنده اصلی اعلامیه استقلال ایالات متحده آمریکا و سومین رییس جمهور آمریکا است. توماس جفرسون از سال ۱۸۰۱ میلادی دو دوره متوالی چهار ساله رئیس جمهوری آمریکا بود. این زمان مصادف است با سالهای ۱۱۷۹تا۱۱۸۷ هجری خورشیدی که طی آن فتحعلی شاه قاجار پادشاه ایران بود.
- شانزدهمین رئیس‌جمهور آمریکا و نخستین فردی که از حزب جمهوری‌خواه به ریاست جمهوری ایالات متحده رسید.
- (Carl Schmitt) نظریه‌پرداز سیاسی آلمانی و منتقد نظام نئولیبرالیسم.
- (Ole Waever ) استاد روابط بین‌الملل دانشگاه علوم سیاسی کپنهاگ.
- این اصطلاح اشاره دارد به الزام دولت به بررسی قانونی فرایند بازداشت هر فرد متهم به ارتکاب جرم.
- مطابق قوانین آمریکا، رئیس جمهور برای اعلام جنگ یا باید مجوز کنگره را در دست داشته باشد یا از قدرت خود در مقام فرمانده کل ارتش که مطابق قانون اساسی به او تفویض شده، بهره گیرد. بر اساس قطع‌نامه «اقتدار‌‌‌های جنگ» مصوب سال 1973 رئیس‌جمهوری آمریکا مجاز است در صورت وجود تهدیدات امنیتی، بدون تایید کنگره نیز فرمان جنگ را صادر کند. البته رئیس‌جمهور موظف است در صورت عدم‌تایید کنگره، طی 60 تا 90 روز این اقدامات را خاتمه دهد. علی‌رغم وجود این قطع‌نامه، رئیس‌جمهورهای ایالات متحده از هر دو حزب، تطابق این قطع‌نامه با قانون اساسی را زیر سؤال برده‌‌‌‌‌‌اند و بدون دستور کنگره، نیروهای نظامی ایالات متحده را مدت‌‌‌ها بیش از مدت زمان مجاز، مورد استفاده قرار می‌‌‌دهند.
جورج بوش برای حمله به افغانستان و عراق در سالهای 2001 و 2003، تلاش کرد از کنگره مجوز بگیرد و موفق هم شد. بیل کلینتون رئیس‌جمهور پیش از او، برای بمباران «کوزوو» در 1999، از قدرت خود در مقام فرمانده کل ارتش بهره گرفت. اوباما برای اقدام نظامی علیه القاعده و طالبان مجوز کنگره را در دست داشت اما در بمباران لیبی در سال 2011 از قدرت خود در مقام فرمانده کل ارتش استفاده کرد.
