مروری بر تحول حق پناهندگی در حقوق بين الملل عمومی

ديدگاه حقوق بين الملل در مورد وضعيت پناهندگی و پناهندگان از تاسيس سازمان ملل متحد (1945) تاکنون با توجه به تحولات جامعه‏ی جهانی در تغيير و تحول بوده است.

حدود يک سال پس از تاسيس سازمان ملل متحد، مجمع عمومی در دسامبر 1946 قطعنامه‏ای مبنی بر تاسيس «سازمان بين المللی پناهندگان» را تصويب نمود. اين سازمان در طی دوران کوتاه فعاليتش (چهار سال)، بسياری از افرادی را که به دليل تبعات جنگ، اقدام به مهاجرت و نقل مکان به کشورهای ديگر کرده بودند، به وطن خود بازگرداند. در واقع، با بازگشت اين افراد به وطن خود، وظيفه‏ اصلی سازمان پايان يافت.

با اين که بشريت از جنگ جهانی دوم فارغ شده بود ولی هنوز تبعات و آلام گسترده‏ پس از آن کم کم از گوشه و کنار داشت رخ می‏نمود. اوضاع و احوال اقتصادی، سياسی و اجتماعی بسياری از کشورها، به گونه‏ ای بود که بخش قابل توجهی از افرادی که توسط سازمان بين المللی پناهندگان به وطن خود بازگردانده شده بودند، ترجيح می‏دادند که کشورهايی ديگر پناه آورند. از اين رو جامعه‏ جهانی در اجماعی که شايد بتوان گفت ديگر ممکن نخواهد بود، در سال 1948 اقدام به تصويب «اعلاميه‏ جهانی حقوق بشر» نمود. ماده ی 14 اين اعلاميه در مورد حق پناهندگی است و مقرر نموده: «1 ـ هرکس حق دارد در برابر تعقيب، شکنجه و آزار، پناهگاهی جستجو کند و در کشورهای ديگر پناه اختيار کند. 2 ـ در موردی که تعقيب واقعاً مبتنی بر جرم عمومی و غيرسياسی يا رفتارهايی مخالف با اصول و مقاصد ملل متحد باشد، نمی‏توان از اين حق استفاده نمود».

با توجه به اين موارد بود که در سال 1950 با پايان کار سازمان بين المللی پناهندگان، «کميساريای عالی ملل متحد برای پناهندگان» برای رسيدگی به وضعيت‏های جديد بوجود آمده، تاسيس شد. متعاقب آن در سال 1951 «کنوانسيون مربوط به وضعيت پناهندگی» و در 1967 پروتکل الحاقی آن به تصويب سازمان ملل متحد رسيد. هم‏چنين در 1967 مجمع عمومی سازمان ملل متحد «اعلاميه‏ پناهندگی سرزمينی» را تصويب نمود.

همان‏گونه که ملاحظه شد، ماده‏ 14 اعلاميه‏ جهانی حقوق بشر، حق مشروط و استثناپذيری را با عنوان حق برخورداری از پناهندگی به عنوان حقی بنيادين برای افراد بشر مورد تعريف قرار داده است. از اين رو گفته می‏شود اين حق، مشروط و استثناپذير است که بند دوم ماده‏ يادشده، شرايطی را بيان می‏کند که امکان استفاده از حق مذکور وجود ندارد.

نکته‏ مهمی که در بند 2 ماده‏ 14 اعلاميه وجود دارد، اشاره به مقاصد و اصول ملل متحد است. مقاصد و اصول ملل متحد، در ماده‏ 1 منشور ملل متحد ذکر شده است که مهم‏ترين آن حفظ صلح و امنيت بين المللی (بند 1) است. اين اصل تا آن اندازه مهم است که يکی از فصل‏های منشور (فصل هفتم: اقدام در موارد تهديد عليه صلح، نقض صلح و اِعمال تجاوز) به ضمانت اجراهای حفظ صلح و امنيت بين المللی پرداخته است.

بنابراين می توان گفت، اهميت حفظ صلح و امنيت بين المللی جزو اولويت‏های اصلی تمام رکن‏های سازمان ملل متحد است و ساير وظيفه ‏های آن بايد بگونه‏ ای اجرا شود که اين امر با خطری مواجه نشود.

با حل شدن بحران‏های اقتصادی، سياسی و اجتماعی (بويژه بحران کمبود جمعيت کار) در کشورهای ارويايی و آمريکايی، روند پذيرش پناهنده توسط آن‏ها بتدريج محدودتر شد ولی افراد خواهان پذيرش پناهندگی نه تنها رو به کاهش نگذاشت بلکه افزون‏تر شد. واکنش اين کشورها نسبت به اين افزايش آن بوده و هست که قوانين سخت‏گيرانه‏ تری برای پذيرش پناهندگی وضع و اجرا می‏کنند. به عنوان نمونه، وضع اصطلاح جديد «پناهجو» در مقابل پناهنده. بطور خلاصه، پناهجو يعنی فردی که درخواست وضعيت پناهندگی دارد و هنوز کشور ميزبان، وضعيت پناهندگی وی را مورد تاييد قرار نداده است.

مهم‏ترين بحث و اِشکال حقوقی‏ ای که اغلب به تعريف فوق از فرد پناهجو و وضعيت جديدی به نام پناهجويی گرفته می‏شود، اين است که حق پناهندگی، يک حق فردی است و تفسير، توسعه يا تضييق آن بايد در جهت حمايت از حق‏ های فردی باشد. با قرار دادن وضعيت پناهجويی در مقابل وضعيت پناهندگی، در عمل باعث محدود شدن و عدم برخورداری کامل افراد از يک حق تصريح شده‏ خود در اعلاميه‏ جهانی حقوق بشر شده ‏ايم. بنابراين، تفکيک افراد به دو دسته‏ پناهجو و پناهنده نقض صريح ماده‏ 14 اعلاميه و نقض مواد 1 (حق برابری) و 2 (منع تبعيض) است.

در پاسخ به اين ايراد گفته شده که اولاً پناهندگی، هرچند يک حق بين المللی و مورد تاييد جهانی است ولی شناسايی و تعريف وضعيت عملی آن توسط کشورها و با توجه به موقعيت و امکانات هر کشور بايد تدوين شود. ثانياً اجرای يک حق فردی و خصوصی نبايد مانع اجرای حق‏ های عمومی (حق امنيت، حق حاکميت و امثالهم) شود. بطور خلاصه، حق‏ های شخصی تابع حق‏ های عمومی است (Privatum commodum publicocedit). ثالثاً، همان‏گونه که اشاره شد خود اعلاميه‏ جهانی حقوق بشر نيز، حق پناهندگی را يک حق مطلق توصيف نمی‏کند.). بنابراين، استفاده از حق پناهندگی نبايد مانع اِعمال حق حاکميت دولت شود و در نتيجه، دولت‏ها حق دارند که تقاضای پناهجويان را با توجه به امکانات و حق حاکميت خود بپذيرند (مشمول وضعيت پناهندگی قرار دهند) يا نپذيرند.

در حال حاضر، دولت‏هايی که به دولت‏های پناهنده‏ پذير مشهور هستند، علاوه بر وضع قوانين سخت‏گيرانه‏ تر نسبت به گذشته، سقف يا ميزان حداکثری را نيز که در هر سال می‏توانند پناهنده بپذيرند، به کميساريای پناهندگان اعلام می‏کنند و بندرت حاضر هستند که تعداد بيشتری از آن‏چه که اعلام کرده‏ اند، بپذيرند. بحث از دلايل حقوقی چنين اقدامی را در بخش دوم مقاله مورد بحث قرار می دهم.

وضعيت کنونی و رويکردهای کميساريا

آن‏گونه که از اسناد رسمی خود سازمان موسوم به مجاهدين خلق و ارگان‏های پوششی آن (نهاد موسوم به شورای ملی مقاومت و امثالهم) برمی آيد؛ افراد حاضر در کمپ‏ های سازمان که پس از تسليم به نيروهای ايالات متحده در کمپ عراق جديد (کمپ اشرف سابق) مجتمع شده‏ اند؛دليل‏ های متنوع و گوناگونی برای حضور در کمپ‏ های سازمان در خاک کشور عراق داشته‏ اند («تنوع آدمها و انگيزه‏ ها بسيار زياد است» (ص 19)).

به عنوان مثال، از صفحه‏ 17 تا 56 (در ذيل تيتر «زندان مجاهدين!») نشريه‏ «شورا، ماهنامه‏ شورای ملی مقاومت» ضميمه‏ شماره‏ 20 و 21 خرداد و تير 1365 که بر روی جلد آن درج شده: «مقاومت مسلحانه: گزارشی از پشت جبهه، منوچهر هزارخانی» اختصاص دارد به شرح بازديد نويسنده از يکی از کمپ‏ های سازمان.

نويسنده مدعی است يکی از کمپ‏ های سازمان در کردستان عراق «محوطه بسيار بزرگی است به مساحت 28 هزار متر مربع». در اين کمپ، علاوه بر ساير بخش‏ها، دو بخش به نام قرنطينه و پذيرش وجود دارد که افرادی که به هر دليلی تمايلی به همکاری با سازمان را دارند بايد از مرحله‏ های قرنطينه و سپس پذيرش عبور کنند.

نويسنده از قول رييس کمپ، افراد موجود را به هفت دسته تقسيم می‏کند:

1 ـ هوادارانی که مدتی ارتباطشان قطع بوده.

2 ـ سربازهای ايرانی فراری از جبهه.

3 ـ فراريانی که مقصد نهايی آن‏ها اروپا ست ولی به دليل مشکلات نتوانسته‏ اند، قصد خود را عملی کنند.

4 ـ وابستگان به سازمان‏های ديگر اپوزيسيون که دارای شرايط اضطراری هستند (نه سازمان قبلی خودشان را قبول دارند و نه سازمان ما را).

5 ـ ايرانيان فراری از اردوگاه‏ های پناهندگان در عراق.

6 ـ افرادی که به دليل مشکلات معيشتی و تقاضای کمک معيشتی به کمپ مراجعه می‏کنند.

7 ـ افراد تازه جذب شده به سازمان «که تاب ديسيپلين ما را نمی‏آورند، يا خط سياسی يا ايدئولوژيکمان را قبول ندارند». (ص 19)

طبق اسناد و گفته‏ های اسيران ايرانی، سازمان فعاليت گسترده و سييستماتيکی نيز در اردوگاه‏های اسيران ايرانی داشته است. بايد، به اين موارد حداقل دسته‏ هشتمی نيز اضافه کنيم.افراد مقيم يکی از کشورهای خارجی که بنا به دلايل مخالفت با نظام حکومتی ايران به کمپ‏ های سازمان در عراق پيوسته‏ اند (دسته‏ی نهم).

با توجه به جميع جهات پيش گفته اولاً،اگر «کميساريای عالی ملل متحد برای پناهندگان» (UNHCR ) طبق رويه‏ معمول خود اقدام به مصاحبه‏ فردی با تک تک افراد حاضر در کمپ عراق جديد بنمايد، بايد اين دسته‏ بندی را مد نظر داشته باشد. ثانياً، دولت ايران مدعی است که سندها و مدرک‏ هايی در اختيار دارد که برخی از افراد حاضر در کمپ، نه به دليل ارتکاب جرم‏ های سياسی بلکه به دليل ارتکاب جرم‏ های غيرسياسی و عمومی مورد تعقيب هستند. چنين افرادی، همان‏گونه که در ابتدای مقاله اشاره شد، حتی به استناد اسناد حقوق بشر بين المللی (بند 2 ماده‏ی 14) حق استفاده از حق پناهندگی را ندارند. ثالثاً، برخی از افراد حاضر در کمپ، بدون توجه به دسته‏ بندی نه‏ گانه‏ فوق، در هنگام جنگ ايران و عراق، مرتکب جنايت جنگی و بويژه نقض صلح و امنيت شده‏اند. عمليات موسوم به فروغ جاويدان (مرداد 1367) يکی از بارزترين نشانه‏ های نقض صلح و امنيت بين المللی توسط سازمان و نيروهای وابسته به آن است.

به نظر می‏رسد که اگر کميساريا، بخواهد به دسته ‏بندی پيش‏گفته صرفاً استناد کند، زمان زياد و غيرقابل پيش‏بينی ای را از دست خواهد داد و امکان موفقيت آن نيز اندک است. پس، شايد بهترين گزينه که امکان تسريع رسيدگی به وضعيت افراد حاضر در کمپ عراق جديد را دارد، اين است که افراد را به دو دسته تقسيم کند:

1 ـ افراد دخيل و شرکت کننده در عمليات نقض صلح و امنيت بين المللی.

2 ـ افرادی که در عمليات نقض صلح و امنيت بين المللی دخالتی نداشته اند.

به اين دليل به نظر می‏رسد که گزينه‏ مطلوب کميساريا اين پيشنهاد است که اگر کميساريا، بدون بررسی چنين سوابقی در مورد هريک از افراد، وضعيت پناهندگی آن‏ها را پذيرفته و سپس آن‏ها را به يکی از کشورهای پناهنده‏ پذير معرفی کند؛ اگر در هر مرحله‏ای هر يک از اين پناهندگان، اقدام‏هايی خلاف قوانين و مقررات کشور ميزبان انجام دهند (به عنوان مثال انجام عمل خودسوزی، اقدام به جاسوسی بر عليه کشور ميزبان، پول‏شويی، جنايت‏های سازمان‏ يافته و امثالهم)، نظام بررسی پناهندگی کميساريا زيرسوال رفته و حتی در معرض اتهام حمايت از ناقضان صلح و امنيت بين المللی می تواند قرار گيرد.

نویسنده: علیرضا اسدپور تهرانی