حمله به عراق و افغانستان؛ مقایسه‌ای بر اساس قوانین بین‌المللی

ایجاد هیأتی مانند شورای امنیت، با عضویت محدود و ارجحیت نسبت به مجمع عمومی سازمان ملل در  امور مربوط به محافظت از صلح و امنیت بین الملل (ماده 12.1 از منشور ملل متحد)، که در آن فاتحان اصلی جنگ جهانی دوم از حق وتو برخوردارند، از زمان تأسیس تاکنون آماج انتقاد فراوان بوده است.

منشور سازمان ملل متحد به‌طورکلی «تهدید به استفاده از زور یا استفاده از آن را علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی یک کشور» ممنوع اعلام کرده است. (ماده 2 از بند 4 منشور سازمان ملل متحد) اگرچه ممنوعیت استفاده از زور، مطلق نیست و منشور ملل متحد دو استثنا را لحاظ  کرده است: دفاع مشروع از خود، یک کشور به‌طور مجزا یا با همکاری سایر کشورها و اجازه استفاده از زور توسط نهادهای ذی‌صلاح سازمان ملل متحد؛ یعنی شورای امنیت، که در مورد دوم در صورت عدم‌اتفاق آرا بین پنج عضو دائمی، مجمع عمومی سازمان ملل بر اساس قطعنامه 377 آ (وی)، موسوم به قطعنامه «اتحاد برای صلح»، برای بازگرداندن صلح و امنیت بین‌المللی هرگونه توصیه‌ای را لازم بداند، صادر می‌کند. این رویه، چارچوب قانونی وضع‌شده در ارتباط با استفاده از زور می‌باشد و موارد مذکور معیارهایی هستند که اقدامات هر کشور در عرصه بین‌المللی باید ذیل آن صورت بگیرد.

مداخله در افغانستان

در پی حملات ناگوار 11سپتامبر2001، شورای امنیت دو قطعنامه را مستقیماً در ارتباط با آن حوادث تصویب کرد (قطعنامه‌های 1368 و 1373 سال 2001) و در هردوی آن‌ها شورا صریحاً «حق طبیعی دفاع از خود به‌طورمجزا یا با همکاری سایر کشورها» را برای آمریکایی‌ها به رسمیت شناخت. با وجود وقوف به قریب‌الوقوع‌بودن پاسخ نظامی از سوی آمریکا، احتمالی که تمام قدرت‌های بزرگ و اکثریت قریب‌به‌اتفاق جامعه بین‌الملل در فضای پس از 11 سپتامبر آن را موجه می‌دانستند، شورای امنیت تصمیم گرفت حمایت سیاسی خود را از مداخله نظامی قریب‌الوقوع آمریکا نشان دهد. بدین منظور شورای امنیت، به‌جای این که صریحاً به آمریکا اجازه دهد در چارچوب فصل هفتم از منشور ملل متحد از زور استفاده نماید، مداخله آمریکا را دفاع از خود قلمداد کرد.

پشت این تصمیم چه بود؟

برای شروع، یادآوری این موضوع مهم است که شورای امنیت در قطعنامه 1368 در تاریخ 12سپتامبر2001، «حمایت خود را برای برداشتن همه گام‌های لازم» در پاسخ به حملات یازده سپتامبر اعلام کرد. قطعنامه 1373 شورای امنیت، مصوب سال 2001، که همه کشورها را ملزم به همکاری (غیر نظامی) در مبارزه علیه تروریسم کرد، دقیقاً پاسخی مقدماتی به آن حملات بود. در واقع، اولین بار نبود که شورای امنیت تصمیماتی در چارچوب یک منازعه بین‌المللی اتخاذ می‌کرد و در عین‌حال حق طبیعی دفاع از خود را برای طرف‌های درگیر به رسمیت می‌شناخت، امری که به‌طور ضمنی به مثابه حمایت از مداخله نظامی احتمالی است. برای مثال پس از حمله عراق به کویت، شورای امنیت در دو قطعنامه جداگانه 661 و 665 ( مصوب سال 1990)، بر حق طبیعی کویت برای دفاع از خود به‌طور مجزا یا با همکاری دیگر کشورها تأکید نمود، درحالی‌که در همان زمان تدابیر اقتصادی و یا اقداماتی را به‌منظور محاصره دریایی کویت وضع و اجرا کرد. براین‌اساس، دفاع از خود و مداخله شورای امنیت در یک منازعه مشخص با هم سازگار می‌شوند، در حالی که شورا «تمام» اقدامات لازم را  برای حفظ و صلح و امنیت بین‌المللی اتخاذ نکرده است.

چنانچه شورای امنیت استفاده از زور از سوی آمریکا و متحدینش را مجاز اعلام کرده بود، باید یک دستور را اجرایی می‌کرد؛ به عبارت دیگر، شورا می‌بایست اهداف و مرزهای جنگ در حال شکل‌گیری را ترسیم می‌کرد و این امر می‌توانست بسیار مشکل‌ساز باشد. به‌این‌دلیل، شورای امنیت ترجیح داد با چشم‌پوشی از مسئولیت اصلی‌اش استفاده از زور توسط آمریکا و متحدین آن را دفاع از خود در چارچوب قوانین بین‌الملل دانسته، مشروع اعلام کند. شورای امنیت سازمان ملل اقدام جنگی علیه افغانستان از خارج از آن کشور را تصویب کرد (قطعنامه 1378مصوب سال 2001 با عنوان «تلاش‌های مردم افغانستان برای تغییر رژیم طالبان») و بلافاصله پس از سقوط طالبان، ایجاد نیروی کمک امنیتی بین‌المللی (قطعنامه 1386 مصوب سال 2001 با عنوان «نیروهای آیساف») را مصوب نمود؛ به این نیرو اختیار داده بودند برای اجرای دستوراتش «هر گونه اقدام لازم» را انجام دهد. (قطعنامه 1413 مصوب سال 2002) قطعنامه‌های پیاپی دستور آیساف را تجدید و مأموریت نیروهای آن را تا حال حاضر تمدید کرده است.

بااین‌حال، حمایت شورای امنیت کافی نیست تا دفاع از خود مشروع تلقی شود. مفهوم دفاع از خود از ماده 51 منشور سازمان ملل متحد اتخاذ شده است که بنا به تفسیر «دیوان بین‌المللی دادگستری»، در صورت وجود مجموعه‌ای از شرایط مادی و روش‌ها محقق می‌شود: 1. پیش از آن باید حمله مسلحانه‌ای صورت گرفته باشد؛ 2. پاسخ باید ضروری و متناسب باشد؛ 3. شورای امنیت باید فوراً مطلع شود تا بتواند اجازه دهد اقدامات مناسب صورت گیرد.

نمی‌توان این واقعیت را نادیده گرفت که شورای امنیت در پی یازده سپتامبر در دو قطعنامه متوالی برای آمریکا حق «دفاع از خود» را تصویب نمود، که به روشنی حکایت از آن داشت که از نظر شورا حادثه 11 سپتامبر حائز ویژگی‌های حمله مسلحانه است. اگرچه این هیأتْ دادگاهی با صلاحیت تعریف مفاهیم حقوقی نیست، آن‌هایی که نقش شورای امنیت را در مقام تنها هیأت مشروع برای تصویب قانونی استفاده از زورْ مقدس می‌دانند نمی‌توانند این برداشت را، که حائز اتفاق آرا بود، نادیده بگیرند. ناتو با اشاره به این‌که شرایط در افغانستان موجب اجرای بند پنجم از قرارداد واشنگتن(2) است، در تفسیر شورای امنیت از حمله مسحانه شریک شد.

 «سازمان کشورهای آمریکایی» و اتحادیه اروپا نیز اعلام کردند تمام شرایطی که دفاع از خود را ایجاب می‌نماید، موجود است. به‌طورخلاصه، با اطمینان می‌توان گفت که کل جامعه جهانی بسط مفهوم حمله مسلحانه را در چارچوب دفاع از خود پذیرفت؛ البته پرونده افغانستان به هیچ‌وجه مختومه نشده است. به‌طورطبیعی، آینده باید مرزهای این بسط معنایی را تعیین کند تا دیگر هر حمله تروریستی به یکی از قدرت‌های بزرگ بهانه‌ای برای توسل به «دفاع از خود» و اقدامات تلافی‌جویانه مسلحانه نشود، اقداماتی که براساس حقوق بین‌الملل هنوز ممنوع است.

در مجموع می‌توان گفت علی‌رغم ابداعاتی که در مفهوم «دفاع از خود» صورت گرفت تا مداخله نظامی در افغانستان پس از 11 سپتامبر توجیه شود، به‌طورکلی، استدلالاتی برای دفاع از مشروعیت آن اقدام وجود داشت. عملیات نظامی آمریکا و متحدینش به حمایت شورای امنیت، چه مستقیم و چه غیرمستقیم، مستظهر بود. همچون تصویب متعاقب ایجاد نیروی کمک امنیتی بین‌المللی، تردیدی نیست که مداخله را شورای امنیت به صراحت مجاز اعلام کرده بود (قطعنامه 1368 مصوب سال 2001) و حضور نیروهای خارجی در افغانستان هم با حکم شورای امنیت تا به امروز به‌طور پیاپی تمدید شده است.

مداخله در عراق

بدون‌شک، تجاوز به عراق در سال 2003 توسط ائتلافی از کشورها به رهبری آمریکا مهم‌ترین بحران استراتژیک از زمان پس از دوران دوقطبی است. این آغازگری بزرگترین شکاف را بین کشورهای ناتو در تاریخ معاصر آن ایجاد کرد و با افشای ناشیانه نواقص و محدودیت‌های شورای امنیت، نظام امنیتی سازمان ملل را در آستانه سقوط قرار داد. شورای امنیت سه قطعنامه کلیدی در رابطه با دسته‌بندی حقوقی وقایع عراق صادر کرده است: قطعنامه 678 (مصوب سال 1990) که پس از حمله عراق به کویت، استفاده از زور را برای آزادکردن این کشور و بازگرداندن صلح و امنیت به منطقه مجاز اعلام کرد؛ قطعنامه 687 (مصوب سال 1991) که مجموعه‌ای از الزامات را برای عراق به‌منظور خلع‌سلاح آن وضع نمود و برقراری آتش‌بس را منوط کرد به پذیرش رسمی شرایط مندرج در قطعنامه از سوی عراق؛ و قطعنامه 1441(مصوب سال 2002) که در آن به عراق «آخرین فرصت» داده شد تا تعهداتش را  اجرا کند و به آن هشدار دادند در صورت نقض کماکان تعهداتش با«پیامدهاى جدی‏» مواجه خواهد شد. متعاقباً، در 7مارس2003 (16اسفند1381) آمریکا و انگلستان، با حمایت اسپانیا (که در آن زمان عضو غیردائم شورای امنیت بود) پیش‌نویس قطعنامه‌ای را به شورای امنیت ارائه کردند که مجوز استفاده از زور علیه عراق را صادر می‌کرد. هرچند، باتوجه به امکان‌ناپذیری تصویب این پیش‌نویس و رأی منفی دیگر اعضای دائم شورای امنیت به آن، پیش‌نویس از دستور کار خارج شد. همان طور که می‌دانیم، رد این پیش‌نویس از تجاوز آمریکا و متحدینش به عراق جلوگیری نکرد.

نیروهای متجاوز برای توجیه مشروعیت اقداماتشان از چه استدلالاتی استفاده می کردند؟

چهار استدلال عمده وجود داشت: 1. خودداری عراق از انجام تعهدات اعلام شده در قطعنامه 687 (مصوب سال 1991) و متعاقباً پایان آتش بس؛ 2. مجوز ضمنی استفاده از زور در قطعنامه 1441(مصوب سال 2002)؛ 3. مجوز استنتاجی استفاده از زور در پی تجاوز به عراق؛ 4. استدلال تکراری دفاع پیشگیرانه از خود.

خودداری عراق از انجام تعهدات اعلام شده در قطعنامه 687 (مصوب سال 1991)

استدلال اصلی کسانی که مشروعیت تهاجم به عراق را تأیید می‌کنند، براساس مجوز استفاده از زور است که در قطعنامه 678 (مصوب سال 1990) گنجانده شده بود. از آنجا که آتش‌بس وضع شده در قطعنامه 687 (مصوب سال 1991) مستلزم شرایطی بود، خودداری عراق از انجام تعهدات اعلام شده در آن می‌توانست وضعیت حقوقی موجود پیش از قطعنامه را اعاده کند. قطعنامه مبهم 1441(مصوب سال 2002) با ارجاعات فراوان نسبت به دو قطعنامه مزبور، حتی با یادآوری این که قطعنامه 678 استفاده از «همه ابزارهای لازم» را به‌منظور دست‌یابی به اهداف ترسیم‌شده مجاز اعلام کرده، تفسیر فوق را تأیید می‌کرد.

با علم به این که در قطعنامه 687 (مصوب سال 1991)، این قطعنامه پس از آن که کویت حاکمیت خود را بازیافت، تنظیم شد، شورای امنیت تصمیم گرفت «عهده‌دار رسیدگی به پرونده عراق» باقی بماند و «گام‌های لازم دیگر» را برای اجرای آن و «تأمین صلح و امنیت در منطقه» بردارد، استدلالات برای مشروعیت‌بخشی به توسل زور در عراق بر پایه قطعنامه 687 سست می‌شود. در مجموع، شورای امنیت با این پیش‌فرض که صلاحیت دارد تشخیص دهد یک کشور، مانند عراق، از اجرای قطعنامه‌های آن خودداری کرده است، صراحتاً خود را محق دانست که اقدامات لازم بعدی را در خصوص آن کشور تعیین کند. 

مجوز ضمنی استفاده از زور در قطعنامه 1441(مصوب سال 2002)

به‌زعم برخی کشورها قطعنامه 1441، که به عراق هشدار داده بود در صورت نقض کماکان تعهداتش و نادیده‌گرفتن شورای امنیت با «پیامدهاى جدی‏»مواجه خواهد شد، مجوز ضمنی استفاده از زور بود.

تفسیر فوق از قطعنامه 1441 ممکن است به طور تحت‌اللفظی منطقی به نظر برسد. هرچند، یک کارشناس حقوقی واژگان شورای امنیت می‌داند که از هنگام صدور قطعنامه 678 (مصوب سال 1990)، هرگاه شورا بخواهد مجوز استفاده از زور را صادر کند به اعضایش اجازه می‌دهد از «همه ابزارهای لازم» برای رسیدن به اهداف موردنظر استفاده کند. در واقع، این اصطلاحی است که از آن در قطعنامه 1511 (مصوب سال 2003) و قطعنامه‌های بعدی، از اکتبر 2003 (مهر1382) به بعد، به‌منظور حمایت استفاده از زور توسط نیروهای ائتلاف چندملیتی مستقر در عراق استفاده شده است. همچنین «همه ابزارهای لازم» در تمام قطعنامه‌های مربوط به دیگر منازعاتی که در آن شورا مجوز از استفاده از زور را صادر کرده، به کار رفته است. روشن است که «پیامدهاى جدی‏» حاکی از آن است که شورای امنیت اقدامات قهری، اعم از استفاده از زور، را مجاز اعلام نکرده است و این  استنباط از بند سیزدهم قطعنامه 1441 که شورای امنیت نقش خود را در تعیین اقدامات لازم درصورت قصور عراق در انجام  تعهداتش فروگذار کرده، بی‌تناسب است.

درست در نقطه مقابل این تفسیر، قطعنامه 1441 با ایجاد يک سيستم بازرسی همه‌جانبه از کمیسیون خلع‌سلاح سازمان ملل (یو.ان.ماویک UNMOVIC) و آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای خواست گزارشات خود را از تأسیسات و تجهیزات مختلف تسلیحاتی و غیرتسلیحاتی عراق به شورای امنیت تحویل دهند تا شورا تصمیم بگیرد که آیا عراق «تمام قطعنامه‌های مربوطه» شورا را «به‌طورکامل» اجرا نموده است یا خیر. یک بند از مقدمه این قطعنامه به‌طورخاص پندار مجوز ضمنی را از بین می‌برد، آنجا که می‌گوید «قطعنامه‌های شورای امنیت معیار ناظر بر پیروی عراق [از الزامات تعیین شده] است.» بنابراین واضح به نظر می‌رسد که هیچ مرجعی غیر از شورا نمی‌تواند تشخیص دهد یک کشور از الزامات وضع‌شده در قطعنامه پیروی کرده یا خیر.  همچنین تعیین عواقب جدی برای نقض‌کننده تعهدات شورا، تنها خود این نهاد است.

یادآوری این نکته نیز ارزشمند است که بیانیه‌های نمایندگان ایالات متحده آمریکا و انگلستان و دیگر اعضای شورای امنیت هنگام تصویب  قطعنامه 1441حاکی از آن است که قطعنامه حاوی هیچ‌گونه مجوز فی‌البداهه (ضمنی) برای استفاده از زور در ارتباط با نقض تعهدات از سوی عراق نیست.

مجوز استنتاجی استفاده از زور در پی تجاوز به عراق

قطعنامه 1438 شورای امنیت سازمان ملل (مصوب سال 2003) که در تاریخ 22می2003 (1خرداد1382) به تصویب رسید، نقطه عطفی در بحران عراق است، زیرا این نهاد حق اشغال را برای قدرت‌ها در عراق به رسمیت شناخت و تصمیم گرفت با همکاری آن‌ها به سازمان ملل در کمک‌های انسان‌دوستانه به عراق و در بازسازی نهادهای مدنی این کشور نقشی محوری بدهد. پس از آن شورای امنیت «هیأت کمک‌رسانی سازمان ملل به عراق (یونامی)» را ایجاد و از تأسیس یک شورای حکومت انتقالی منتخب مردم  استقبال کرد (قطعنامه 1500). شورا سپس به نیروهای نظامی چندملیتی تحت فرماندهی واحد در عراق اجازه داد به‌منظور حفظ ثبات و امنیت در این کشور تمام اقدامات لازم را اتخاذ کنند (شورا حتی برای کمک به نیروهای مزبور اعضای سازمان ملل را موظف به ارسال قوای نظامی به عراق کرد. «قطعنامه1511») باعث تعجب نیست که برخی این موارد را مشروعیت استنتاجی استفاده از نیروی مسلح تفسیر کردند.

در واقع اشغال عراق یک وضعیت حقوقی است که هرچند به‌طور رسمی مصوب نشده است، اما عملاً قانونی محسوب می‌شود و شورای امنیت چنین نگاهی به آن دارد. حقوق بین‌الملل مجموعه‌ای از حقوق و الزامات را برای قدرت‌های اشغالگر تعیین کرده است و اولین‌بار نیست که شورای امنیت سازمان ملل با یک قدرت اشغالگر در حل یک منازعه همکاری می‌کند. (مواردی مانند اشغال سرزمین فلسطین و جنوب لبنان توسط اسرائیل [رژیم صهیونیستی] و اشغال شمال قبرس توسط ترکیه) برخی از اعضای شورای امنیت که این قطعنامه‌ها را مصوب نموده‌اند، تصریح کرده‌اند که تصویب آن به معنای مشروعیت‌بخشی به تهاجم نیست. این سیاست زور که شورای امنیت براساس آن عمل می‌کند و بر مکانیسم وتو استوار است، آن‌هایی را که خواهان مجازات قدرت‌های بزرگ ناقض قوانین بین‌الملل هستند، ناامید می‌کند.

 استدلال تکراری دفاع پیشگیرانه از خود

نماینده ایالات متحده در سازمان ملل در توضیح علت رأی مثبت خود به قطعنامه 1441(مصوب سال 2002) به «دفاع پیشگیرانه از خود» اشاره مختصری کرد. شکل‌گیری دکترین دفاع پیشگیرانه از خود به «استراتژی امنیت ملی ایالات متحده آمریکا» که دولت آمریکا درسال 2002 و 2006 منتشر نمود گرایش درونی دارد. کارشناسان حقوق بین‌الملل آمریکا و انگلستان برای توجیه توسل به دفاع پیشگیرانه از خود در مواجهه با حمله قریب‌الوقوع، شرایطی که «به علت محدودیت زمان و ابزار لازم برای بحث و بررسی درباره جوانب امر، گزینه دیگری [غیر از جنگ] وجود ندارد»، به «دکترین کلاسیک کارولینا» (1842) رجوع می‌کنند. ایراداتی که منتقدین سیاست دفاع پیشگیرانه از خود، آنچه امروزه به آن «دکترین بوش» می‌گویند، اقامه می‌کردند، محفوظ‌دانستن حق استفاده از زور نه‌تنها علیه تهدیدات «قریب‌الوقوع» بلکه علیه تهدیدات «پنهان» در هر نقطه جهان بود. من وارد این بحث نمی‌شوم که توسعه نامناسب مفهوم دفاع از خود چه خطراتی ممکن است برای نظام امنیتی سازمان ملل به وجود بیاورد.

بعضی از نویسندگان و تحلیلگران هدف دفاع پیشگیرانه از خود را عناصر غیردولتی (تروریست‌ها) و دولت‌هایی می‌دانند که سلاح‌های کشتارجمعی برای تروریست‌ها فراهم می‌کنند. حتی اگر با نظر این افراد موافق باشیم (که من نیستم)، تجاوز به عراق بازهم قانونی نمی‌شود. کشورهایی که اشغال عراق را به بار آوردند، دلیلی برای ارتباط رژیم صدام با القاعده ارائه نکردند. برعکس، رژیم بعث (که سکولار، سوسیالیست و ناسیونالیست بود) دشمن افراطی‌گرایان اسلامی بود. افزون‌برآن، امروزه کاملاً روشن است که دیکتاتوری مخوف عراق سلاح‌های کشتارجمعی در اختیار نداشته است و از منظر تاریخی، مهمتر این که بازرسین سازمان ملل مدرکی دال بر وجود این سلاح‌ها پیدا نکردند و در روزهای منتهی به تهاجم آن‌ها خواستار زمان بیشتری برای تکمیل مأموریتشان شدند.

درمجموع می‌توان گفت تجاوز به عراق نقض آشکار ممنوعیت استفاده از زور در قوانین بین‌المللی است. درعین‌حال، باید پذیرفت که در پی اشغال عراق شورای امنیت بر اساس قطعنامه 1511 (مصوب سال 2003) در تاریخ 16اکتبر2003 (24مهر1382) مجوز استفاده از زور را توسط ائتلاف نیروهای چندملیتی مستقر در عراق صادر کرد. 

مقایسه تحلیلی میان مداخله در افغانستان و عراق تفاوت‌های قابل‌توجه بین دو منازعه را ثابت می‌کند. هرچند می‌توان در تحولات روزانه این کشورها مشابهت‌هایی را پیدا کرد: حملات تروریستی، عملیات ضدشورش و حکومت‌های ضعیف در کشورهایی که به‌لحاظ سیاسی ویران شده، در معرض این خطر جدی قرار دارند که وضعیت آن‌ها در صورت خروج نیروهای ائتلاف به هرج‌ومرج گسترده و یا جنگ داخلی بیانجامد. درحالی که مداخله در افغانستان از میزان بالایی از اجماع بین‌المللی بهره‌مند بود، تجاوز به عراق یکی از بزرگترین شکاف‌ها را بین قدرت‌های شورای امنیت تا حال حاضر رقم زد، امری که در پی آن نقش شورا در مقام ناظر نظام امنیتی پیش‌بینی شده در منشور ملل متحد به‌شدت تضعیف شد.

واضح است که اصلاح شورای امنیت به‌منظور سازگارشدن نظام امنیتی دسته‌جمعی با نیازهای قرن 21 ضروری است. توسل یک جانبه به زور برای بسیاری از کشورها وسوسه‌انگیز است، نه فقط برای آمریکا. برای آن‌هایی که جهانی تحت حاکمیت قوانین بین‌المللی را به قانون جنگل ترجیح می‌دهند، گریزی از احترام به قانون نیست.

پی‌نوشت

1. Luis Miguel Hinojosa Martínez(استاد حقوق بین الملل و مدیر «مرکز اسناد اروپا» دانشگاه گرانادا (اسپانیا)
2. ویکی پدیا، دانشنامه آزاد؛ قلب پیمان ناتو ماده 5 آن است که در آن کشورهای امضاکننده توافق کرده‌اند حمله نظامی علیه یک یا چند کشور عضو در اروپا یا آمریکای شمالی را به‌عنوان حمله به تمامی کشورهای عضو تلقی کنند و به مقابله آن برخیزند.