خانم عاطفه امینی نیا، استادیار دانشگاه آزاد اسلامی واحد ورامین در مقاله‌ای که به اولین کنگره ملی ۱۷۰۰۰ شهید ترور کشور ارائه کرد، نوشت: آن‌چه تروریسم را از مقطع یازده سپتامبر با پیش از آن متفاوت می‌سازد این است که عملیات قلب یکی از اعضای دائم شورای امنیت را نشانه گرفته بود و باعث تحولی در حوزه اقدامات شورا شد؛ بدین معنا که این‌بار دیگر مخاطب قطعنامه‌ها نه فقط طرف‌های درگیر، که کل جامعه بین‌المللی بوده و الزامات و تکالیفی را برای آن‌ها برقرار می‌ساخت. شما می توانید در ادامه متن کامل آن را مشاهده کنید.
چکیده
تروریسم پدیده‌ای مذموم بوده است و همواره دولتمردان و سازمان‌های بین‌المللی به روش‌‌های گوناگون در پی مبارزه با آن بوده‌اند اما آن‌چه تروریسم را از مقطع یازده سپتامبر با پیش از آن متفاوت می‌سازد این است که عملیات قلب یکی از اعضای دائم شورای امنیت را نشانه گرفته بود و باعث تحولی در حوزه اقدامات شورا شد؛ بدین معنا که این‌بار دیگر مخاطب قطعنامه‌ها نه فقط طرف‌های درگیر، که کل جامعه بین‌المللی بوده و الزامات و تکالیفی را برای آن‌ها برقرار می‌ساخت. بدین ترتیب شورا در هیأت قانونگذاری بین‌المللی درمی‌آید. این مقاله قصد واکاوی این امر رادارد.
کلیدواژگان: تروریسم، شورای امنیت، قطعنامه، یازده سپتامبر.
مقدمه
شورای امنیت به موجب ماده24 منشور مسئولیت اولیه حفظ صلح وامنیت بین‌المللی را بر عهده دارد. برای وا‌ژه «صلح» در منشور تعریف ارائه نشده است که محل بحث فراوانی است، به نظر می‌رسد عدم تعریف صلح باعث آزادی عمل سیاسی اعضای شورای امنیت، رویکردهای گوناگون و بعضاً متنافر شورا در مقاطع گوناگون شده است. حوادث تروریستی 11سپتامبر2001 از آن‌جا که منافع یکی از اعضای دائمی شورای امنیت را به خطر انداخته بود سبب ایجاد حوزه‌هایی نوین در حیطه کار شورا شد. از سویی شورا با تروریسم، نه فقط به عنوان تهدیدی ملی یا حتی منطقه‌ای بلکه، به عنوان تهدید جهانی مواجهه کرد و آن را با صلح و امنیت پیوند داد؛ از سوی دیگر سبب تغییری بنیادین در نقش شورا شد. قطعنامه‌های سابق شورا عموماً ناظر بر طرفین درگیر بود و تکالیفی را فقط بر ایشان تحمیل می‌کرد ضمن آن‌که نقش قطع‌کننده بحران را در مورد خاص داشت. به هر روی سؤال اصلی این است که شورا برای حفظ صلح و مقابله با تروریسم تا کجا می‌تواند پیش رود ؟ آیا می‌تواند تا بدانجا پیش رود که دگم محوری حقوق بین‌الملل یعنی «حاکمیت» را نادیده انگارد؟ اقدامات شورا از طرفین درگیر عبور کرده و الزامات و تکالیفی را برای کلیه اعضای جامعه بین‌المللی برقرار ساخته است؛ هم‌چون الحاق به کنوانسیون‌های دوازده‌گانه مبارزه با تروریسم؛ وضع قوانین ملی مقتضی در خصوص مبارزه با تأمین مالی تروریسم و هم‌چنین خود تروریسم و...، از آن‌ها می‌توان به عنوان اقدامات قضائی و شبه قانونگذاری شورا یاد کرد که تا آن زمان بی‌سابقه بود. این مقاله قصد تبیین این مسئله را دارد.
تعريف و ماهيت تروريسم
امروزه تروريسم از تهديدی در سطح ملي به تهديدی بين‌المللي تبديل شده است. در عصر جهاني‌شدن و تكنولوژي، اعمال تروريستي ديگر محدود به مرزهاي ملي يا منطقه‌اي نيستند. گسترش سفرهاي هوايي، انقلاب ارتباطات و اقتصاد جهاني خصوصي «مرز ناپذيري» فزاينده جهان، كه در آن زندگي مي‌كنيم، شرايطي را ايجاد کرده كه از سوی تروريست‌ها مورد بهره‌برداري قرار می‌گيرد.
عواملی براي ماهيت جهاني تروريسم وجود دارد: اولاً، تروريسم به يك منطقه، دولت يا صلاحيت محدود نمي‌شود و تأثير آن ماوراء منطقه مشخصی است؛ ثانياً، حركت فزاينده تروريست‌ها به مرزهاي مختلف، مستلزم منابعي در كشورهاي گوناگون است و سيستم‌هاي ارتباطي پيشرفته مانند اينترنت می‌تواند پايگاهی (مقر) جهاني ا يجاد كند؛ ثالثاً، قربانيان حملات تروريستي ضرورتاً حتي اعضاي همان كشور نيستند. به علاوه ساختار سازماني گروه‌هاي تروريستي مدرن پراكنده است (غالی: 23).
معاهده1927 در خصوص برخورد با تروريسم با وجود این‌که هرگز لازم‌الاجرا نشد، تروريسم را چنين تعريف كرده بود: «تلاش با هدف ايجاد تحولاتي در حكومت، اخلال در ارائه خدمات عمومي، مسموم‌ساختن روابط بين‌الملل، قتل رؤساي دول يا نمايندگان حكومت‌ها، تخريب ابنيه، تسهيلات و ارتباطات عمومي، ايجاد آلودگي غذا با آب و تحريك بيماري‌هاي واگير».
كميسيون حقوق بين‌الملل در ماده24 مقررات مربوط به جرائم بين‌المللي نيز «رواداشتن اقدامات داراي يك ماهيت براي ايجاد حالت وحشت در اذهان عامه و «گروه‌هاي انساني» را در تعريف تروريسم بيان نموده است» (ضیایی‌فر، 1375: 68).
به هرروي تعريف مشخصي از تروريسم وجود ندارد، به همین دلیل شوراي امنيت سازمان ملل متحد، كه در دوره پس از جنگ سرد حائز تحولات عمده‌اي در عرصه فعاليت خود در سطح بين‌المللي بود، با توجه به عدم احاله صريح و احراز رسيدگي موضوعاتي هم‌چون تروريسم، در منشور ملل متحد به شوراي امنيت، نبود تعاريفي مشخص درخصوص تروريسم را در راستاي توجيه گسترش اقدامات مداخله‌گرايانه خود، مزيتي نسبي تلقي مي‌کند.
از حيث نظري كساني كه درصدد توجيه ورود شوراي امنيت در مقوله تروريسم هستند، موضوع را به دو طريق تحليل مي‌كنند: يا صراحتاً مي‌گويند هر واقعه تروريستي مي‌تواند به تشخيص شوراي امنيت تهديدي عليه صلح و امنيت بين‌المللي باشد و طبيعي است كه شورا بتواند نسبت به آن اقدام نمايد؛ يا آن‌كه با بهره‌گيري از اسناد مصوب سازمان ملل، كه به نوعي مقوله تروريسم را در كنار حقوق بشر مورد توجه قرار داده است، مسئله مقابله با تروريسم را از مقولات مربوط به حقوق بشر دانسته و نقض حقوق بشر را از جمله مصاديق بارز نقض صلح و امنيت بين‌المللي مي‌شناسند و شوراي امنيت را مرجع ذي‌صلاحي براي مداخله به حساب مي‌آورند (ضیایی‌فر، 1375: 69).
به هرروي همان‌طوركه گفته شد، تعريف واحدي از تروريسم وجود ندارد اما آن‌چه در هر فعاليت تروريستي مشترك است سه عنصر اجبار؛ تهديد يا اعمال زور و دست‌يافتن به اهدافی كه ممكن است از ديدگاه برخي غيرقانوني تلقي شود. با پذيرش اين موضوع بايد به ياد داشت تروريسم به خودي خود موضوعيتي ندارد، بلكه بررسي تروريسم در صورتي موفق و مفيد خواهد بود كه به آن به چشم محصولی نگريسته شود؛ به عبارت بهتر تروريسم محصول و معلول مسائلی است.
اقدامات شبه‌قانونگذاري
الف. الزام به وضع قوانين داخلي و جرم‌انگاري تروريسم
1. قطعنامه1373
عدم وحدت‌نظر درخصوص تعريف و ماهيت تروريسم، سبب شده دولت‌ها بعضاً بنا به دلايل سياسي از جرم‌انگاري تروريسم و تعقيب تروريست‌ها امتناع نمايند. اين وضعيت، نظر به ويژگي قراردادي تعهدات مندرج در كنوانسيون‌هاي دوازده‌گانه ضدتروريسم، از جمله تعهد و تكليف به جرم‌انگاري تروريسم در قوانين داخلي، تشديد شده زیرا اين تكاليف صرفاً عليه دولت‌هاي عضو قابل استناد است.
پس از یازده سپتامبر اين وضعيت تغيير يافت و مي‌توان اظهار کرد پس از اين حملات، تكليفی جهاني مبني بر جرم‌انگاري تروريسم در جامعه بين المللي به وجود آمد. تكليف به جرم‌انگاري كه عمدتاً با تصويب قطعنامه1373 (sc/res,1373) در 28سپتامبر2001 متبلور گرديد، جداي از سابقه ديرينه آن، ريشه در فرايندي از واكنش‌هاي جهاني و قطعنامه مجمع عمومي دارد. توضيح آن‌كه پس از حملات، طي اظهارنظرهايي، دبيركل ملل متحد در روز 13سپتامبر صراحتاً حملات تروريستي را «جنايت بر ضد بشريت» خواند و اعلام کرد: «حمله تروريستي به يك كشور حمله به كل بشريت است». كميسر عالي كميسيون حقوق بشر نيز تروريسم را «جنايت بر ضد بشريت» دانست (www.UN.Org).
افزون بر اين اظهارنظر، مجمع عمومي سازمان ملل متحد صراحتاً دولت‌ها را به همكاري بين‌المللي براي محاكمه و مجازات عاملين حملات تروريستي فرا خواند. در اثر اين اظهارنظرها و خلاء موجود در قواعد عرفي بين‌المللي شوراي امنيت در قطعنامه1373، كه به موجب فصل هفتم منشور صادر شد، دولت‌ها را مكلف به جرم‌انگاري تروريسم در قوانين و نظامات داخلي خود کرد.
نكته‌اي كه در اين قطعنامه بسيار قابل توجه است، این‌که مانند ساير قطعنامه‌هاي مربوط به مبارزه با تروريسم، شوراي امنيت صريحاً اقدام به قانونگذاري بين‌المللي کرده و نیز درصدد توسعه صلاحيت خود براي قانونگذاري در عرصه‌هاي ديگر مانند خلع سلاح است.
شوراي امنيت در تصويب این قطعنامه، به روش عهدنامه‌اي، مدت زمان ده‌ها سال براي انعقاد معاهده را به چند روز كاهش داد (ساندوز، 1382: 248-247 و367) و دولت‌ها را به قواعد و مقرراتي ملزم ساخت كه اگر مي‌خواست آن را به شيوه معاهده‌اي و توافق اراده، لازم‌الاجرا نمايد، مدت‌ها طول مي‌كشيد و به اين ترتيب دولت‌ها را به مقرراتي ملزم ساخت كه هنوز به قلمرو حقوق قراردادي وارد نشده است (ممتاز، سخنرانی: 24/7/84).
2. قطعنامه1390
شوراي امنيت در بند8، از كليه دولت‌ها مصرانه درخواست می‌کند در موارد لزوم نسبت به اتخاذ اقدامات فوري از طريق تصويب قوانين و انجام اقدامات اداري براي اجرا و تقويت اقدامات صورت‌گرفته براساس قوانين يا مقررات داخلي در پيشگيري از ارتكاب و مجازات نقض موارد مندرج در بند2 اين قطعنامه، توسط اتباع خويش يا ساير افراد و نهادهاي فعال در سرزمينشان مبادرت نمايند. بنابراين مشاهده می‌شود این بند صراحتاً به تكليف دولت‌ها، مبني بر وضع قوانين داخلي در جهت مقابله به تروريسم، اشاره کرده است و حتي در پایان همين بند در جهت تأكيد بر اين تكليف، از دولت‌ها خواسته شده كميته اجرایی را از اتخاذ چنين اقداماتي مطلع کرده و گزارش دهند كه نشانگر اهميت اين وظيفه از نظر شوراي امنيت است.
3. قطعنامه1455
شوراي امنيت سازمان ملل برای بهبود و نحوه اجراي اقدامات عليه طالبان و اعضاي القاعده قطعنامه1455 را تصويب کرد و مجدداً به ضرورت مبارزه با تهديدات ناشي از اعمال تروريستي عليه صلح و امنيت بين‌المللي، با تمام روش‌ها در تطابق با منشور ملل متحد و حقوق بين‌الملل، اشاره می‌کند.
در بند 5 قطعنامه از كليه كشورها مي‌خواهد از طريق وضع قوانين يا اقدامات اجرايي به اتخاذ گام‌هاي ضروري براي اجرا و تقويت اقدامات اعمال شده، تحت قوانين يا مقررات داخلي در قبال اتباعشان و ديگر اشخاص يا موجوديت‌هاي فعال در سرزمينشان، در جلوگيري و مجازات نقض اقدامات مطرح در بند اول اين قطعنامه ادامه دهند. هم‌چنين در آخر اين بند و نيز بند6 به منظور تأكيد بر اهميت تكليف دولت‌ها به جرم‌انگاري تروريسم در قوانين داخلي، از دولت‌ها درخواست شده به شورا گزارش‌هاي لازم را بدهند.
4. قطعنامه1540
شوراي امنيت در قطعنامه مزبور كه بسیار حائز اهميت است، چراكه به بيان ارتباط تروريسم و سلاح‌هاي كشتارجمعي مي‌پردازند و مجدداً به تكليف دولت‌ها مبني بر جرم‌انگاري تروريسم و وضع قوانين لازم، كه به نوعي به مبارزه عليه تروريسم كمك مي‌نمايند، اشاره مي‌كند.
در قسمت دوم اين قطعنامه آمده است: « تصميم مي‌گيرد كه تمام كشورها طبق رويه‌هاي قضائي كشور خود قوانين مؤثر مناسبي را تصويب كرده و به اجرا گذارند كه به موجب آن هر بازيگر غيردولتي از توليد، دستيابي، مالكيت، گسترش، حمل‌ونقل، انتقال يا استفاده از سلاح‌هاي هسته‌اي، شيميايي يا بيولوژيك و وسايل پرتاب آن‌ها ممنوع شود، به خصوص از نظر اهداف تروريستي و هم‌چنين از نظر تلاش‌هايي كه براي شركت در هريك از فعاليت‌هاي فوق، شركت در آن‌ها به عنوان يك همدست، كمك يا تأمين سرمايه آن‌ها صورت مي‌گيرد.»
بند سوم اجرايي اين قطعنامه از تمامي كشورها مي‌خواهد از طريق مقررات و قوانين، كنترل‌هاي صادراتي ملي مؤثری ايجاد کنند. هم‌چنين بند ششم درخواست می‌کند با تصويب مقررات و قوانين ملي، پايبندي خود را به تعهدات بين‌المللي ناشي از معاهدات كليدي عدم اشاعه تضمين نمايند. تعهدات خود را در زمينه همكاري‌هاي چندجانبه، به‌ويژه در چارچوب آژانس بين‌المللي انرژي اتمي[1]، سازمان منع سلاح‌هاي شيميايي[2] و كنوانسيون منع سلاح‌هاي بيولوژيك، اجرا نمايند.
شوراي امنيت در به كارگيري اختيارات خود بنابر فصل هفتم منشور سازمان ملل به استناد قطعنامه1373 و 1540 با توجه به موقعيت اعمال ويژه‌اي انجام داده است. قطعنامه1373، مصوب2001، به كارگيري اقدامات گسترده‌اي را براي رويارويي با تروريسم براي كشورهاي عضو معين مي‌كند. به نظر مي‌رسد بيشتر قطعنامه‌هاي فصل هفتم منشور سازمان ملل قوانين جامعي را در ارتباط با مسائل بنيادين وضع نمي‌كنند (ostithiuzen and willmshort, 2004: 5).
قطعنامه 1540 متضمن سه نوع الزام به وضع قانون است:
- الزام به وضع قوانين جهت ممنوعيت ساخت، دستيابي و... تسليحات هسته‌اي و شيميايي؛
- الزام به وضع قوانين جهت كنترل‌هاي صادراتي مؤثر؛
- الزام به وضع قوانين جهت پايبندي به تعهدات بين‌المللي، ناشي از معاهدات كليدي عدم اشاعه، به نظر مي‌رسد در انجام اين امر شوراي امنيت صلاحيت خود را در زمينه قانونگذاري بيش از پيش توسعه داده و تدقيق نموده است.
ب. الزام الحاق به كنوانسيون‌هاي بين‌المللي
1. قطعنامه1373
بند (د) ماده3 این قطعنامه به تكليف دولت‌ها در خصوص عضويت در كنوانسيون‌هاي بين‌المللي اشاره دارد، در اين بند مي‌خوانيم: « عضوشدن هرچه سريع‌تر در كنوانسيون‌ها و پروتكل‌هاي بين‌المللي مرتبط با تروريسم، از جمله كنوانسيون‌هاي بين‌المللي براي سركوب يا تأمين منابع مالي تروريسم؛ مورخ9دسامبر1999».
بنابراين، اين ماده صراحتاً به تكليف دولت‌ها در مورد الحاق به كنوانسيون‌هاي بين‌المللي اشاره دارد و الحاق را از حالت ارادي و داوطلبانه و با رضايت دولت‌ها درآورده و آن را به منزلة قانون براي اعضاي جامعه بين‌المللي الزامي مي‌داند. قطعنامه مذکور از اين حيث بسيار با اهميت است زیرا روند قانونگذاري را در جامعه بين‌المللي به نوعي ايجاد کرده و به قطعنامه‌هاي شوراي امنيت جنبة قانوني داده و شوراي امنيت را در نقش قانونگذاری جهاني ظاهر مي‌سازد.
2. قطعنامه1540
لزوم الحاق به كنوانسيون‌هاي بين‌المللي، در قطعنامه1540 نيز مورد اشاره قرار گرفته است. این قطعنامه، پس از بيان نگراني‌ها و يادآوري‌هایی، به تعهدات دولت‌ها مطابق فصل هفتم منشور ملل متحد مي‌پردازد و الزاماتي را برايشان مطرح مي‌كند.
قطعنامه1540 كه قطعنامة مهم شوراي امنيت در خصوص ارتباط تروريسم و سلاح‌هاي كشتارجمعي است، به صراحت از دولت‌ها درخواست می‌کند به كنوانسيون‌هاي بين‌المللي مربوطه درخصوص منع سلاح‌هاي كشتارجمعي بپيوندند. در بند6 اين قطعنامه آمده است: «تصويب جهاني، اجراي كامل و در صورت لزوم تحكيم معاهدات چندجانبه‌اي كه از اعضاي آن مي‌باشند و هدف از آن‌ها اشاعه سلاح‌هاي هسته‌اي، شيميايي يا بيولوژيك است را ارتقا بخشند».
هدف قطعنامه جلوگيري از دسترسي و گسترش سلاح‌هاي هسته‌اي، شيميايي و بيولوژيكي و وسايل به كارگيري آن‌ها به‌دست افراد و سازمان‌هاي منفرد از قبيل گروه‌هاي تروريستي است. دو عامل نگران‌كننده كه منجر به تصويب اين قطعنامه شد تروريسم و گسترش سلاح‌هاي كشتار جمعي بود.
اين قطعنامه در دوراني به تصویب رسید كه توافق بر سر اغلب قوانين به عهده كشورها بود و سازمان‌هايي از قبيل آژانس بين‌المللي انرژي هسته‌اي و اتمي و سازمان مبارزه با سلاح‌هاي شيميايي در حال كاركردن روي آن هستند.
اين قبيل قطعنامه‌هاي شوراي امنيت بسيار سريع‌تر از روند آهسته انعقاد معاهده، قانون وضع مي‌كنند. اين قطعنامه براساس فصل هفتم منشور سازمان ملل صادر شده است، ولي استفاده از زور را تنفيذ نمی‌کند و عملكرد مؤثر آن به ميزان قابل توجهي بسته به اين امر است كه آيا كميته ناظر و كشورهاي حمايت‌كننده مي‌توانند اجراي جهاني آن را تضمين كنند؟
اقدامات شبه‌قضايي
الف. الزام به انجام دادرسي عليه اشخاص و نهادهاي متهم به تروريسم
1. قطعنامه1267
با اعمال تروريستي اسامه بن‌لادن و گروه طالبان، در افغانستان، شوراي امنيت ،در 15اكتبر1999، قطعنامه 1267 را تصويب كرد. شورا در اين قطعنامه با يادآوري قطعنامه‌هاي قبلي اعلام کرد سركوبي تروريسم بين‌المللي براي حفظ صلح و امنيت ضروري است. از دولت‌ها براي انجام دادرسي عليه اشخاص و نهادهاي تحت صلاحيتشان، كه اقدامات تحميلي مذكور در بند4 قطعنامه را نقض مي‌نمايند و هم‌چنين تحميل مجازات‌هاي مقتضي، دعوت می‌کند.
2. قطعنامه1373
يكي از قطعنامه‌هايي كه از منظر حقوق بين‌الملل بسيار قابل توجه است، قطعنامه1373 است. اين قطعنامه كه پس از حادثه یازده سپتامبر، از سوي شوراي امنيت، صادر شد که از جهات بسياري قابل بررسي و تأمل است. در اين قطعنامه شوراي امنيت با تأكيد مجدد بر قطعنامه‌هاي پيشين خود و هم‌چنين محكوميت قطعي حملات تروريستي یازده سپتامبر، اعلام کرد چنين اعمالي هم‌چون ساير اشكال تروريسم بين‌المللي، تهديدي عليه صلح و امنيت بين‌الملل است و برحق دفاع مشروع كه در قطعنامه1268 به آن اشاره شده بود، تأكيد کرد.
در جهت تحقق هدف فوق‌الذكر قطعنامه در بند (د) اشعار مي‌دارد: «دولت‌ها بايد تضمين بدهند كه كليه اشخاص متهم به ارتكاب، برنامه‌ريزي، تأمين مالي، حمايت بر تسهيل اعمال تروريستي به پاي محاكمه كشيده خواهند شد و هم‌چنين تضمين بدهند كه افزون بر ا تخاذ ديگر اقدامات عليه اين افراد، چنين اعمال تروريستي به عنوان جرائم شديد در قوانين داخلي آن‌ها پيش‌بيني شده يا خواهد شد. به‌گونه‌اي كه مجازات قانوني اين اعمال بيانگر اهميت جرائم تروريستي باشد.»
بدين ترتيب قطعنامه1373، علاوه بر جرم‌انگاري تروريسم، تكليفي ديگر برای محاكمه مرتكبين اين اعمال و نيز اعمال مجازات در خصوص آن‌ها را معين مي‌سازد. بايد توجه داشت تكاليف مقرر در قطعنامه، فقط جنبه صوري و نمايشي نداشته بلكه، شوراي امنيت تحقق آن‌ها را از دولت‌ها مي‌خواهد و بر اجراي آن‌ها نظارت می‌کند كه اين مسئوليت مطابق قطعنامه بر عهده كميته مقابله با تروريسم است. نظارت بر اين موضوع الزاماتي براي دولت‌ها ايجاد مي‌نمايد هم‌چون؛ الزام به گزارش‌دهي كه در مباحث بعدي به روند كار كميته و چگونگي نظارت كميته بر ايفاي تكاليف مذكور توسط دولت‌ها خواهيم پرداخت.
3. قطعنامه1390
شورا در اين قطعنامه، مجدداً تأكيد می‌کند تروريسم بين‌المللي، تهديدي عليه صلح و امنيت بين‌المللي است. به منظور نيل به هدف مذكور در قطعنامه، بند (الف) ماده2 قطعنامه چنين اشعار مي‌دارد: «توقيف فوري كليه سرمايه‌ها و ساير دارايي‌هاي مالي يا منافع اقتصادي اين افراد، گروه‌ها، مسئولان و تشكيلات شامل وجوه حاصله از املاك متعلقه يا تحت كنترل مستقيم يا غيرمستقيم آنان يا افرادي كه به نمايندگي يا تحت هدايت آنان عمل مي‌كنند و حصول اطمينان از اين‌كه هيچ‌يك از اين وجوه يا وجوه ديگر، دارايي‌هاي مالي يا منابع اقتصادي، مستقيم يا غيرمستقيم، توسط اتباع يا هر فرد ديگري در خاك آنان، براي استفاده در دسترس اين‌گونه افراد قرار نگيرد؛ (ب) جلوگيري از ورود يا عبور اين افراد از قلمرو آن‌ها».
بند (الف) ماده3 ضمن آن‌كه بر مبارزه با تأمين مالي تروريسم (پول‌شويي) اشاره می‌کند و تكاليفي را در اين راستا برمي‌شمرد، به نوعي در جهت اعمال مجازات براي مرتكبين اعمال تروريستي نيز مي‌باشد و اين مجازات را در واقع در سه نوع تقسيم‌بندي مي‌نمايد: اول، توقيف دارايي‌ها و سرمايه‌هاي كليه اشخاص درگير در فعاليت‌هاي تروريستي اعم از اشخاص حقيقي و حقوقي، افراد، گروه‌ها و...؛ دوم، تلاش در جهت اين‌كه اين وجوه تحت هيچ شرايطي و به هيچ صورتي در خاك آنان در دسترس اين‌گونه افراد قرار نگيرد و سوم، منع عبور و مرور افراد متهم به تروريست. البته در مورد قسمت آخر و تعيين افراد متهم به تروريست بايد اشاره كرد بنابر قطعنامه 1373 يكي از تكاليف محوله بر كميته مبارزه با تروريسم (CTC) تهيه ليست افراد متهم و ارائه آن به كليه كشورها، جهت مقابله با اين افراد از جمله منع عبور و مرور آن‌ها بنابر شق آخر بند (الف) ماده3 قطعنامه 1390 است. شايان ذكر است كه در خصوص ليست مذكور انتقاداتي وارد است كه در مباحث آتي به آن خواهيم پرداخت.
ب. الزام به معاضدت قضائي و همكاري
بند (و) قطعنامه1373 در خصوص تكليف دولت‌ها به همكاري و معاضدت قضائي اشعار دارد: «به يكديگر حداكثر كمك ممكن در ارتباط با تحقيقات يا تعقيبات كيفري مربوط به تأمين منابع مالي يا حمايت از اعمال تروريستي را بدهند. اين كمك‌ها مي‌تواند از جمله شامل كمك براي تحصيل اسناد لازم براي محاكمه تروريست‌ها باشد.»
در بند7 قطعنامه1390 نيز شوراي امنيت «از كليه كشورها، ارگان‌هاي ذي‌ربط ملل متحد و حسب اقتضاء ساير سازمان‌ها و طرف‌هاي ذي‌نفع مصرانه مي‌خواهد تا با كميته و گروه ناظر مذكور در بند9 ذيل به طور كامل همكاري نمايند.» در اين راستا در بند5 قطعنامه1450 آمده است «ممكن است بعضي كشورها براي اجراي مفاد اين قطعنامه در كشورهاي خود به كمك و همكاري نياز داشته باشند از اين‌رو از كشورها دعوت مي‌كند كه در چنين موقعيتي در مقابل درخواست‌هاي مشخص ارائه شده از سوي كشورهايي كه فاقد زيربناي قانوني و نظارتي، تجربيات اجرايي و يا منابع مالي براي به اجرا درآوردن مفاد فوق مي‌باشند، آن‌چنان‌كه شايسته و مناسب است همكاري نمايند.»
ج. الزام به ارائه گزارش‌هاي دوره‌اي
از آن‌جا كه تقريباً مطابق كليه قطعنامه‌هاي صادر شده بعد از یازده سپتامبر درخصوص تروريسم تكاليفی كلي، از قبيل جرم‌انگاري تروريسم، نظارت بر اجراي قوانين نظارت بر ورود و خروج اشخاص متهم به تروريسم، توقيف حساب‌هاي مالي اين اشخاص، نظارت دقيق بر فعاليت‌هاي پولي مالي و بانكي در داخل كشور به منظور مقابله با پول‌شويي، وضع قوانين لازم در اين خصوص و... بر عهده دولت‌ها گذاشته شده است؛ از دولت‌ها درخواست شده با دادن گزارش‌هاي دوره‌اي شورا را از كم و كيف اقدامات آگاه کنند.
همان‌گونه‌كه اشاره شد، در بيشتر اين قطعنامه‌ها، شوراي امنيت، به جاي خطاب قراردادن يك مورد يا وضعيت خاص، مخاطبين عام را در نظر دارد و اقدام به اتخاذ رشته‌ای از اقدامات رفتاري عام درخصوص آن‌ها مي‌نمايد كه به منظور اطمينان از حصول تحقق آن‌ها تكليف به ارائه گزارش را نيز در متن اين قطعنامه‌ها، پيش‌بيني کرده است.
1. قطعنامه1267
شق (د) ماده5 قطعنامه چنين اشعار مي‌دارد: « دادن گزارش‌هاي دوره‌اي به شورا درخصوص... ».
2. قطعنامه1373
در بند6 قطعنامه شورا، براساس ماده28 آيين‌نامه موقتي تصميم مي‌گيرد كه براي ارزيابي ايفاي تعهدات دولت‌ها، كميته‌اي از تمامي اعضاي شوراي امنيت تشكيل گردد تا اجراي اين قطعنامه را با كمك متخصصين مربوطه نظارت نمايند و از همه دولت‌ها مي‌خواهد تا نودروز از تاريخ تصويب اين قطعنامه و نيز پس از آن براساس جدول زماني كه توسط كميته مذكور ترتيب مي‌يابد اقداماتي را كه براي اجراي اين قطعنامه در پيش گرفته‌اند، گزارش نمايند.
هم‌چنين در بند8 از كليه دولت‌ها مصرانه مي‌خواهد تا در مواقع لزوم نسبت به اتخاذ اقدامات فوري از طريق تصويب قوانين و انجام اقدامات اداري براي اجراء اقدامات اعمال شده برحسب قوانين يا مقررات داخلي براي پيشگيري از ارتكاب و مبارزات نقض و... مبادرت نموده و كميته را از اتخاذ چنين اقداماتي مطلع کنند و از دولت‌ها دعوت به عمل مي‌آورد تا نتايج و تحقيقات و اقدامات اجرايي خود را مگر در مواردي كه انجام آن‌ها به روند تحقيقات اجرايي لطمه وارد آورد، به كميته گزارش دهند.
3. قطعنامه1390
در بند6 قطعنامه شورا از كليه كشورها مي‌خواهد تا طي نودروز از تصويب اين قطعنامه گزارشی در مورد تمام گام‌هاي برداشته شده براي اجراي اقدامات مندرج در بند اول اين قطعنامه و تمامي تحقيقات اقدامات اجرايي ذي‌ربط، شامل خلاصه جامعي از دارايي‌هاي مسدود شده اشخاص و موجوديت‌هاي تعيين شده در ليست در سرزمين خود، ارائه کنند مگر اين‌كه روند تحقيقات يا اقدامات اجرايي را متأثر نمايد.
4. قطعنامه1540
شوراي امنيت در قطعنامه1540 نيز تكاليفی را بر عهده دولت‌ها، از قبيل وضع قوانين، تصويب جهاني و اجراي كامل معاهدات عدم اشاعه، نظارت بر قوانين داخلي و واردات و صادرات و... قرار مي‌دهد و در پايان كميته‌اي را براي بررسي اجراي اين قعطنامه از سوی دولت‌ها تشكيل مي‌دهد و از دولت‌ها مي‌خواهد در خصوص گام‌هايي كه براي اجراي اين قطعنامه برداشته‌اند يا قصد اتخاذ آن‌ها را دارند، گزارش دهند.
در واقع الزام به گزارش‌دهي، در جهت نظارت بر تحقق و اجراي كامل تكاليف مقرر در كنوانسيون‌هاي فوق‌الذكر است و نشانگر اين‌كه شوراي امنيت در اين قطعنامه‌ها، در واقع ضمن قرارگرفتن در مقام قانونگذاری جهاني، قواعدی كلي را بر دولت‌ها تحميل می‌کند، هم‌چون يك مجري قانون عمل و راهكارهاي مقتضي جهت اجراي قانون را نيز پيش‌بيني کرده و در نهايت دستورالعمل‌هايي را نيز براي متخلفين در نظر گرفته است كه روشنگر نقش شبه‌قضايي شوراي امنيت است.
د. تشكيل كميته‌هاي نظارتي ضدتروريسم
بعد از واقعه یازده سپتامبر، شوراي امنيت مراحل اصلي در مبارزه عليه تروريسم را برشمرد؛ ترور جهاني را محكوم كرد و بر حق دفاع از خود، مندرج در ماده51 منشور، در پاسخ به اين حملات فجيع تأكيد كرد. شايد مهمترين عمل در اين زمينه، پذيرفتن قطعنامه1373 باشد كه كميته ضد تروريسم (CTC) را به وجود آورد. قطعنامه مزبور از همه دولت‌ها دعوت كرد كه به کمیته درباره مراحل اجراي قطعنامه گزارش دهند.
شناسايي ارتباط تروريسم با برخي مفاهيم حقوق بين‌الملل
الف. شناسايي حق ذاتي دفاع مشروع فردي و جمعي در مقابله با تروريسم
1. قطعنامه 1368
مقدمه قطعنامه صراحتاً به «حق ذاتي دفاع مشروع فردي و جمعي» اشاره مي‌كند. اشاره به اين حق در مقدمه چنين قطعنامه‌اي اگرچه در «قسمت اجرايي» آن نيامده، تنها با اين تفسير سازگار خواهد بود كه شورا حملات تروريستي را در حكم حملات مسلحانه در نظر گرفته و توسل كشور قرباني را به دفاع مشروع مندرج در ماده51 بلامانع دانسته است. اين امر تاكنون در حقوق بين‌الملل سابقه نداشته است» (carsten, 2006: 1).
به نظر مي‌رسد با اين ديدگاه، شوراي امنيت دامنة «حمله مندرج[3]» در ماده51 منشور را كه تا قبل از آن فقط در مورد حملات مسلحانه عليه تماميت ارضي كشور بوده به تروريسم گسترش داده كه مي‌تواند در عمل نتايج منفي در برداشته باشد زیرا حملة مسلحانه مفهومی عيني و قابل تحقيق است، در صورتي كه تروريسم تعريف مشخص و مدوني ندارد و هر دولتي ممكن است بتواند به زعم خود، هر عملي را تروريستي تلقي کند و چون اين قطعنامه دفاع مشروع در مقابل تروريسم را به رسميت شناخته است، آن‌وقت معلوم نيست چطور مي‌توان اعمال يك‌جانبه يا چندجانبة زور در حقوق بين‌الملل را تعديل كرد.
به نظر مي‌رسد مهمترين نكتة قطعنامه مزبور، تأكيد شوراي امنيت بر «شناسايي حق ذاتي دفاع مشروع فردي يا جمعي مطابق منشور ملل متحد است». ظاهراً شوراي امنيت با درج چنين عبارتي در اين قطعنامه، به‌طور ضمني ديدگاه امريكا و بسياري از كشورهاي غربي، مبني بر تلقي اعمال تروريستي به عنوان نوعي «حمله مسلحانه» يا « تجاوز نظامي» را مورد تأييد قرار داده است.
شناسايي تروريسم به «عنوان حمله مسلحانه» قاعدتاً دولت قرباني را مجاز مي‌كند مطابق ماده51 منشور ملل متحد براي دفاع از خود متوسل به نيروي نظامي شود (بقایی، 1380: 115).
لازم به يادآوري است شوراي امنيت در قطعنامه1269 نيز تروريسم را فارغ از اهدافي كه تروريست‌ها دنبال مي‌كنند، محكوم می‌کند. بند5 اين قطعنامه بيان می‌کند «تروريسم تهديدي عليه صلح و امنيت بين‌المللي است». در واقع اين قطعنامه زمينه‌اي را براي قطعنامه‌هاي1268 و1373 ايجاد مي‌كند زیرا تا 11سپتامبر2001، شوراي امنيت براي مقابله با تروريسم، از ابزارهاي غيرقهرآميز و بدون توسل به زور طبق دفاع مشروع را صادر مي‌كند (شریف، 1382: 107-100).
2. قطعنامه1373
قطعنامه1373 نيز هم‌چون قطعنامه پیشین اعلام می‌کند چنين اعمالي، هم‌چون ساير اشكال تروريسم بين‌المللي، تهديدي عليه صلح و امنيت بين‌المللي است و دوباره بر حق دفاع مشروع كه در قطعنامه1368 به آن اشاره شده بود، تأكيد مي‌ورزد.
ب. شناسايي ارتباط تروريسم و صلح و امنيت بين‌المللي
1. قطعنامه1267
با اعمال تروريستي اسامه بن‌لادن و گروه طالبان، در افغانستان، شوراي امنيت در 15اكتبر1999 این قطعنامه را تصويب كرد. شورا در اين قطعنامه با يادآوري قطعنامه‌هاي قبلي و بيانيه رئيس شورا در خصوص وضعيت افغانستان و با ابراز نگراني از نقض حقوق بشردوستانه بين‌المللي، بالاخص تبعيض نژادي عليه زنان و دختران؛ نقش برجسته در توليد غيرقانوني ترياك؛ اشغال سفارت ايران به دست طالبان و كشتن ديپلمات‌هاي ايراني در مزار شريف اعلام مي‌دارد كه سركوبي تروريسم بين‌المللي براي حفظ صلح و امنيت بين‌المللي ضروري است.
2. ساير قطعنامه‌ها
شوراي امنيت تقريباً در كليه قطعنامه‌هاي صادره در خصوص تروريسم بعد از یازده سپتامبر از قبيل قطعنامه1367 ،129 ،1373، 1455و1450 اعلام مي‌دارد «تروريسم تهديدي عليه صلح و امنيت بين‌المللي است».
ج. شناسايي ارتباط ميان تروريسم و سلاح‌هاي كشتارجمعي
1. قطعنامه 1540
اين قطعنامه از كشورها مي‌خواهد از طريق قانونگذاري و ايجاد كنترل‌هاي ملي، مانع توليد، كسب، مالكيت، توسعه، انتقال يا استفاده از سلاح‌هاي هسته‌اي شيميايي و بيولوژيك و وسايل پرتاب آن‌ها توسط بازيگران غيردولتي، تروريست‌ها و قاچاقچيان بازار سياه شوند. دو عامل نگران‌كننده سبب تصويب اين قطعنامه جامع شد: تروريسم و گسترش سلاح‌هاي هسته‌اي، شيميايي، بيولوژيكي (سلاح‌هاي كشتارجمعي[4]).
به نظر مي‌رسد تصويب اين قطعنامه نشانگر نگراني جدي آمريكا و برخي كشورهاي غربي پيرامون دسترسي بازيگران غيردولتي به سلاح‌هاي كشتارجمعي، به‌ويژه بعد از حملات یازده سپتامبر، است. بدين ترتيب ارتباط دولت‌ها با بازيگران غيردولتي كه درصدد كسب سلاح‌هاي كشتارجمعي هستند، مي‌تواند پيامدهاي جدي به همراه داشته باشد.[5]
د. شناسايي ريشه‌هاي اعمال تروريستي
1. قطعنامه1373
اين قطعنامه ريشة اعمال تروريستي را، كه به زعم نويسندگان قطعنامه جنبة بين‌المللي پيدا كرده، نابردباري و افراط‌گرايي مذهبي مي‌داند و از همه كشورها براي ممانعت و سركوب اعمال تروريستي از دو طریق دعوت می‌کند: یکم، از طريق گسترش همكاري‌ها؛ دوم، اجراي كامل معاهدات بين‌المللي مربوط به تروريسم[6]. با وجود آن‌كه اين قطعنامه ريشة اعمال تروريسي را در نابردباري و افراط‌گرايي مذهبي مي‌داند اما به نظر مي‌رسد سواي اين موارد، عمدتاً ريشة تروريسم به نوعي در بي‌عدالتي و نقض حقوق بشر باشد. صرف‌نظر از آن‌كه تروريسم ذاتاً و بدون هيچ‌گونه تعارضي عملي مذموم و تقبيح‌شده در ميان همگان است اما شايد اگر هنجارهاي اساسي حقوق بشر و دولت تا حدي محقق شود، كمتر جهان شاهد وقوع حوادث تروريستي باشد.
هـ . شناخت ارتباط تروريسم و جرائم سازمان‌يافته فراملي
ارتباط ميان تروريسم و جرائم سازمان‌يافته فراملي، از مدت‌ها پيش ذهن جامعه بين‌المللي را به خود مشغول ساخته بود، اما وقوع حملات تروريستي یازده سپتامبر، اين ذهنيت را بيش از پيش قوت بخشيد، به‌همین دلیل در بند4 قطعنامه1373 اين نكته را متذكر مي‌شود كه ارتباط نزديكي ميان تروريسم بين‌المللي و جرائم سازمان‌يافته فراملي، مواد مخدر و ارز وجود دارد و در اين ارتباط، شوراي امنيت تأكيد بر نياز هرچه بيشتر براي همكاري در سطوح ملي، زيرمنطقه‌اي و بين‌المللي به منظور پاسخي جهاني به اين چالش جدي و تهديد امنيت بين‌المللي، مي‌نمايد...».
نتیجه‌گیری
نكته‌اي كه درخصوص قطعنامه‌هاي صادره در مقابله با تروريسم، بالاخص بعد از حوادث تروريستي یازده سپتامبر، درخور توجه است، شوراي امنيت درصدور اين قطعنامه‌ها به شدت از نقش سنتي، خود به‌خصوص بعد از دوران جنگ سرد و دهه1990، فاصله گرفته و رويكرد جديدي اتخاذ کرده است كه به هيچ‌وجه مشابه قبل نيست. شوراي امنيت در این دهه و بعد از پايان جنگ سرد و از بين‌رفتن رقابت سياسي ميان قدرت‌هاي بزرگ و ايجاد نوعي اجماع سياسي ميان ايشان در مقابله با بحران‌ها، چه بحران‌هاي داخلي و چه بين‌المللي، بيشتر از ابزارهايي هم‌چون تحريم اقتصادي يا تسليحاتي مندرج در ماده41 يا توسل به زور، البته با شكلي جديد و تفويضي در قالب ماده42، استفاده كرده است. به عبارت دیگر در بيشتر اين قطعنامه‌ها كاربرد زور برخلاف ميل دولت‌هاي عضو مطرح بوده است. در حالي‌كه به نظر مي‌رسد در فاز سوم اقدامات شوراي امنيت (پس از یازده سپتامبر) كاربرد قهر و اجبار مانند قبل مطرح نيست و شوراي امنيت به جاي كاربرد اجبار، چه مسلحانه، چه غيرمسلحانه، از ايجاد برخی الزامات و تكاليف بر دولت‌ها استفاده می‌کند و به اين ترتيب در هيأتي جديد وارد صحنه بين‌المللي مي‌شود كه سابقه نداشته است.
با نگاهی به قطعنامه‌های شورا در این دوره، می‌توان فعالیت‌های آن را به شقوق مختلف زیر تقسیم کرد:
اقدامات شبه قانونگذاری:1. الزام به وضع قوانین داخلی و جرم‌انگاری تروریسم؛ 2. الزام به الحاق به کنوانسیون‌های بین‌المللی.
اقدامات شبه قضائی:1. الزام به انجام دادرسی علیه اشخاص و نهادهای متهم به تروریسم؛ 2. الزام به معاضدت قضائی و همکاری و 3. الزام به ارائه گزارش‌های دوره‌ای.
شناسایی ارتباط تروریسم با برخی مفاهیم حقوق بین‌الملل:1. شناسایی حق ذاتی دفاع مشروع فردی و جمعی در مقابله با تروریسم؛ 2. شناسایی ارتباط تروریسم با صلح و امنیت بین‌المللی و... .
به هر روی به نظر می‌رسد شورا در این قضایا از اصل «ارادی بودن» حقوق بین‌الملل فاصله گرفته و به شکل قانونگذاری بین‌المللی درآمده است، یعنی از سازمانی بین حکومتی به سازمانی فراحاکمیتی تبدیل شده و به شکل «ابر دولت» درآمده است و دگم محوری حقوق بین‌الملل یعنی «حاکمیت» را نادیده انگاشته و این همان چیزی است که باید با تأمل بسیار بدان نگریست.
کتاب‌نامه
احمدي، كوروش،1374، «شرايط جديد بين‌المللي و آينده سازمان ملل متحد»، مجله سياست خارجي، شماره 3، سال نهم.
ساندوز، ایو،1382، «مبارزه عليه تروريسم و حقوق بين‌الملل»، مترجم حسن سواري، مجله حقوقي دانشگاه شهيد بهشتي، شماره 29.
بقايي، اسماعيل،1380، «تروريسم بين‌الملل و شوراي امنيت سازمان ملل»، نشريه راهبرد، شماره 21.
سنبلي، نبي،1380، «بررسي قطعنامه‌هاي شوراي امنيت در خصوص حوادث تروريستي آمريكايي»، نشريه ديدگاه‌ها و تحليل‌ها، آبان، شماره 153.
ضيايي‌فر، محمدحسن،1375، «تروريسم بين‌المللي و شوراي امنيت»، مجله اطلاعات سياسي و اقتصادي، سال دهم، فروردين و ارديبهشت، شماره 7و8.
غالي، پطروس، «سازمان ملل و تدابير حقوقي جامع براي مقابله با تروريسم»، ترجمه عاطفه اميني نيا، نشريه داخلي اطلاع‌رساني حقوقي انتشارات معاونت حقوقي رياست جمهوري، پيش شماره 9.
ممتاز، جمشيد، «ابعاد حقوقي مقابله با تروريسم بين المللي»، سخنراني ايراد شده در مركز مطالعات عالي بين‌المللي، 24/7/84.
Groffery R.watson, “Constitutionalism, Judicial Review and the world Court”, Harvard International Law Journal, Vole 34, Vo. 1, winter 1993.
Osthinuzen Gabriel H and Wimshurts Elizabeth, “Terrorism and Weapons of Mass Destruction: united Nations Security Council Resolution 1540 International Nations Security Council Resoloution 1540 International Nations Security Council Resolution 1540” International Law Programme, September 2004 chahat house
Stahn Carsten, “Security Council Res 1368 and 1373 (2001) what they do say and what do not say”, EYIL: Vol 3, (2004).
Boutros. Boutros Chali, “An Agenda for peaces”, UN 1999.
http ://www. UN. Org / News / Ossg / sglindex. Htms.
SC / Res (1267) 1999.
SC / Res (1269) 1999.
SC / Res (1333) 2000.
SC / Res (1372) 2001.
SC / Res (1373) 2001.
SC /Res (1290) 2003.
SC / Res (1540) 2004
[1] - International Agency of Energy Atomic.
[2] - Organization of Chemical Weapons.
[3] - Attack
[4] - Weapons of Mass Destruction.
[5]- پس از تصويب اين قطعنامه جيمز كامينگهام، سفير آمريكا در شوراي امنيت، گفت كه با تصويب اين قطعنامه، شوراي امنيت به‌طور مقتضي به تهديد صلح و امنيت بين‌المللي و خطر دسترسي به سلاح‌هاي هسته‌اي، شيميايي و بيولوژيك و وسايل پرتاب آن‌ها از سوي تروريست‌ها و قاچاقچيان بازار سياه پاسخ مي‌دهد سفير آمريكا افزود: «ما معتقديم كه تمام كشورها بايد داراي كنترل كافي بر مواد هسته‌اي (شيميايي و بيولوژيك)، تجهيزات و تخصص‌هاي مربوطه باشند و نه فقط كشورهاي عضو يك معاهده يا رژيم كنترل».
-Ambassador James B. Cummingham , Deputy , US permanent Represent to the United Nations , April 28 2004 .
[6]- منظور كنوانسيون‌هاي دوازده‌گانه مربوط به تروريسم است.
